I SA/Bd 95/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska Protokolant Asystent Sędziego Agnieszka Kujawa po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 marca 2009r. sprawy skargi J. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. I SA/Bd 95/09 UZASADNIENIE Pismem z dnia 18 sierpnia 2008 r. J. Z. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Wnioskująca podniosła, iż od śmierci męża w marcu 2007 r. jako osoba samotna żyje w ubóstwie. Z przedstawionego miesięcznego zestawienia dochodu i wydatków wynika, iż jej dochód to kwota 965,63 zł natomiast wydatki, na które składają się opłaty za energię, gaz, czynsz, skromny zakup leków oraz spłata kredytu stanowią łącznie 1 066,82 zł. Jednocześnie skarżąca wskazała na swój zły stan zdrowia i brak pieniędzy na leki. Do wniosku skarżąca dołączyła dokumentację medyczną, jak również dokumenty potwierdzające ponoszone wydatki. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych umorzył prowadzone postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek na ubezpieczenia społeczne i odmówił J. Z. umorzenia odsetek za zwłokę naliczonych na dzień złożenia wniosku od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek na ubezpieczenia społeczne oraz należności z tytułu składek w części finansowej przez płatnika na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Organ powołując się na art. 28 ust. 3 pkt. 1-6 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 roku nr 11, poz. 74 ze zm.) uznał brak możliwości stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności z uwagi na pobieraną przez wnioskodawczynię emeryturę z ZUS w G. stanowiącą przedmiot skutecznej egzekucji. W wyniku prowadzonego postępowania, na podstawie zebranego z sprawie materiału dowodowego organ ustalił, że J. Z. prowadziła w okresie od kwietnia 1992 r. do września 2002 r. działalność gospodarczą w oparciu o wpis do ewidencji działalności gospodarczej wydany przez Urząd Miasta C. Z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej skarżąca podlegała tylko ubezpieczeniu zdrowotnemu. Decyzją z dnia [...] w oparciu o art. 28 ust 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył składki na ubezpieczenie zdrowotne dotyczące J. Z. za okres od stycznia 1999 r. do kwietnia 2002 r. wraz z należnymi odsetkami za zwłokę, gdyż uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki, określone w przywołanych przepisach, przemawiające za umorzeniem należności. Z uwagi na powyższe pozostały jedynie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za zatrudnionych pracowników. W stosunku do wskazanych zaległości organ podał, że prowadzona jest skuteczna egzekucja przez Komornika Sądowego w C. poprzez zajęcie świadczenia emerytalnego (ostatnie wpłaty dokonano w dniu 29.12.2006r. i 01.10.2007r., w łącznej kwocie 81,00 zł). Świadczenie emerytalne pobierane przez J. Z. po potrąceniach komorniczych wynosi 965,63 zł netto miesięcznie. Ponadto skarżąca nie posiada nieruchomości ani ruchomości przedstawiających wartość egzekucyjną. Nie posiada także udziałów w firmach i przedsiębiorstwach, papierów wartościowych ani wierzytelności. W konsekwencji organ stwierdził, że nie wystąpiły przesłanki z art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wnioskiem z dnia 30 października 2008 r. skarżąca zwróciła się do ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności oraz o nienaliczanie dalszych odsetek za zwłokę. W piśmie tym skarżąca wskazała również, iż stan zadłużenia podany w decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] jest sprzeczny z pismami o stanie zadłużenia względem ZUS z dnia 9 lutego 2007 r. oraz z 2 marca 2007 r. Do wniosku skarżąca dołączyła m.in. kserokopie powyżej wskazanych pism oraz orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 17 października 2008 r. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nadal nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek w świetle przepisów art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z uwagi na fakt, iż skarżąca dalej pobiera emeryturę, która jest przedmiotem skutecznej egzekucji. Ponadto organ stwierdził, iż wniosek w części dotyczącej umorzenia zadłużenia z tytułu składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek nie może być przedmiotem merytorycznego rozpatrzenia z uwagi na brak przepisów prawa, które dla Zakładu byłyby podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia bądź odmowy umorzenia tych składek. W związku tym merytorycznemu rozpatrzeniu podlegają jedynie należności w części finansowanej przez płatnika oraz odsetki za zwłokę naliczone od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. Odnosząc się do zarzutu skarżącej w sprawie rozbieżności co do wysokości zaległości podanych w decyzji ZUS z dnia [...] oraz we wcześniejszych pismach Zakładu z dnia 9 lutego 2007 r. i 2 marca 2007 r. organ wskazał, iż rozbieżności te wynikły z tego, że Zakład w piśmie z dnia 9 lutego 2007 r. uwzględnił decyzję Prezesa ZUS z dnia [...], którą umorzono skarżącej składki na ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia 1999 r. do kwietnia 2002 r. Decyzja ta jednak wydana została niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie mogła funkcjonować obrocie prawnym. Zajmując natomiast stanowisko w kwestii odstąpienia od dalszego naliczania odsetek od zadłużenia organ wyjaśnił, iż w myśl art. 23 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych od nieopłaconych w terminie składek należne są od płatnika składek odsetki za zwłokę, na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r.- Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Obowiązek naliczania odsetek za zwłokę jest obligatoryjny, w związku z czym dopuszczenie możliwości odstąpienia od jego realizacji nie jest objęte uznaniem Zakładu. Powyższa decyzja Prezesa ZUS została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W uzasadnieniu skargi J. Z. wskazała, że przedmiotowa sprawa "ciągnie się" od 2002 r., kiedy to została zlikwidowana działalność gospodarcza. Podniosła, że ZUS od 2003 r. do chwili obecnej "gnębi ją przez komornika". Zarzuciła, że organ nie wyjaśnił, z jakimi składkami strona zalega i w jakiej wysokości. Zwróciła się do Sądu, o wpłynięcie na ZUS, aby mogła dowiedzieć się, jaka jest jej zaległość główna. W ocenie strony, organ pogubił się z wyliczeniami dotyczącymi jej zaległości. Skarżąca podniosła, iż ma 68 lat i jest bardzo schorowana. Jej sytuacja zmieniła się po śmierci męża w 2007 r., w wyniku czego została sama ze wszystkimi kłopotami, długami i bez środków do życia. Podniosła, że żyje poniżej ubóstwa, za 10 zł tygodniowo. Leczy się w Poradni Zdrowia Psychicznego od 2001 r. Wskazała również na inne choroby, w tym chorobę przewodu pokarmowego, chorobę skóry oraz chorobę oczu. W skardze zawarła wyliczenie swoich miesięcznych dochodów oraz wydatków, według których, dochód w postaci emerytury wynosi 965,63 zł, natomiast wydatki w tym spłata kredytu, opłaty za energię, gaz, czynsz oraz leki kształtują się na poziomie 1.066,82 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza prawo, w związku z tym podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne. W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu strony skarżącej dotyczącego wysokości zaległości oraz rozbieżności pomiędzy wielkościami zaległości wynikającymi z decyzji z dnia [...], a podanymi w piśmie z dnia 09 lutego 2007r. Organ w uzasadnieniu decyzji podniósł, że rozbieżności wynikają z faktu uwzględnienia w piśmie z dnia 09 lutego 2007r. m.in. decyzji z [...] nr [...], na mocy której umorzono należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres 01/1999-04/2002 w kwocie 2.687,26 zł. Organ wyjaśnił, że decyzja ta nie może funkcjonować w obrocie prawnym, ponieważ została wydana po zapadnięciu wyroku w dniu 7 grudnia 2006r. Po przeanalizowaniu dokumentów należy stwierdzić, że w/w decyzja z dnia [...] została wydana m.in. na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mocą tej decyzji została zmieniona w powyższym trybie (uwzględnienie skargi) decyzja z dnia [...] nr [...], od której skarga wniesiona do WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006r. została oddalona. Decyzją z dnia [...] - zmieniając decyzję z dnia [...] - umorzono należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Z nadesłanych akt administracyjnych i uzupełnionych na wezwanie tut. Sądu nie wynika, aby decyzja z dnia [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego, choćby w trybie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa, na który przepis powołał się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w piśmie z dnia 27 marca 2009r.). W konsekwencji nie ma aktu administracyjnego, na mocy którego wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję z dnia [...]. Wprawdzie organ powołał się na pismo WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2007r., jednakże pismo to nie jest aktem, który stwierdza nieważność decyzji z dnia [...] pomimo że zawiera jej ocenę. Podkreślić należy, iż decyzja administracyjna choćby wadliwa - dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie określonym przepisami prawa, wiąże organ i stronę. Nie można domniemywać uchylenia bądź stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji poprzez odwołanie się do korespondencji prowadzonej pomiędzy organem a WSA w Warszawie. Jeżeli - w ocenie organu - decyzja z dnia [...] powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, to należało wszcząć postępowanie i wydać stosowną decyzję. Strona powinna być zawiadomiona o wszczęciu postępowania, należy zapewnić jej udział w tym postępowaniu i umożliwić skorzystanie z przysługujących środków prawnych. Dopóki decyzja z dnia [...] nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, dopóty strona ma prawo powoływać się na okoliczność, że wskazane w niej należności zostały umorzone. W związku z tym, należy stwierdzić, że odmowa umorzenia decyzją z dnia [...] należności, które uprzednio decyzją z dnia [...] zostały umorzone, jest rozstrzyganiem w sprawie należności, które uprzednio zostały już umorzone. Zaskarżona decyzja w tej części, w której odnosi się do tych samych należności, o których stanowi decyzja z [...] dotknięta jest wadą. Dotyczy bowiem sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Odnośnie kolejnego zagadnienia należy wskazać, że instytucja umorzenia należności z tytułu składek, o umorzenie których wniosła strona skarżąca, uregulowana została w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Na podstawie tego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (art. 28 ust. 1 ustawy). Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (art. 28 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 28 ust. 3 ww. ustawy całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skargowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W związku z powyższym należy stwierdzić, że Ustawodawca nie przewiduje możliwości umorzenia składek płaconych przez płatnika za pracowników - z innych przyczyn niż wymienione w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ w decyzji powołał się na okoliczność skutecznej egzekucji wskazując, że ostatnie wpłaty dokonano w dniu 29 grudnia 2006r. i 1 października 2007r. na łączną kwotę 81 zł. Sąd zauważa, iż te okoliczności miały miejsce odpowiednio dwa lata i rok przed wydaniem decyzji. Organ natomiast obowiązany jest ustalić aktualny stan sprawy w toku postępowania prowadzonego z wniosku o umorzenie należności. Nie stanowi należytego wyjaśnienia stanu sprawy odwoływanie się do okoliczności, które miały miejsce wiele miesięcy wcześniej, niż podejmowane rozstrzygnięcie. Podkreślić należy, iż w aktach administracyjnych znajduje się pismo z dnia 15 września 2008r. (k. nr 12 akt administracyjnych), z którego wynika, że z emerytury za miesiąc wrzesień 2008r. dokonano potrąceń na rzecz Komornika Sądowego w C. Organ do tego istotnego dowodu nie odniósł się w zaskarżonej decyzji, nie ocenił go w kontekście przesłanek umorzenia należności, czym naruszono ogólne zasady postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 tego Kodeksu "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy." Stosownie do art. 80 tej ustawy organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jednocześnie Sąd zauważa, że nawet wystąpienie przesłanek ustawowych nie oznacza, że po stronie organu istnieje obowiązek umorzenia zaległości z tytułu składek. Z przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jednoznacznie wynika, że należności "mogą być umarzane", co oznacza, że nie muszą być umarzane. Podkreślić, należy, że decyzje podejmowane przez organy na podstawie wskazanego wyżej przepisu - w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanki - są wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że ocena czy w konkretnej sprawie występują okoliczności uzasadniające umorzenie zaległości pozostawiona została swobodnemu uznaniu organu, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności mających wpływ na tę ocenę. Jednakże przyznana organom swoboda w rozstrzyganiu nie oznacza dowolności. W związku z tym organ w pierwszej kolejności obowiązany jest ustalić czy istnieją przesłanki umorzenia zaległości. W przypadku braku przesłanek organ obowiązany jest odmówić udzielenia ulgi wydając tzw. decyzję związaną. W przypadku natomiast stwierdzenia istnienia przesłanki wydaje decyzję w ramach uznania administracyjnego, tj. pozytywną lub negatywną. Z uwagi jednak, że przedmiotem rozstrzygania uczynił organ odmowę umorzenia m.in. zaległości, w zakresie których nie wykazał, iż uprzednio wydana decyzja z dnia [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego oraz powołał się na okoliczności poprzedzające znacznie (rok i dwa lata) wydanie zaskarżonej decyzji, jednocześnie pomijając aktualną informację w przedmiocie prowadzenia egzekucji z emerytury, należało skargę uwzględnić. W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. L. Kleczkowski H. Adamczewska - Wasilewicz I. Najda - Ossowska