VII SA/Wa 154/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi E. i J. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1990 r. znak [...] udzielającej J. J. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego (kotłownia i pomieszczenie gospodarcze) na działce nr ewid. gr. [...] położonej w L. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ podał, iż z urzędu wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1990 r., którą udzielono pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w L. Decyzją zatwierdzono rozbudowę budynku mieszkalnego w odległości 2,23m od granicy z sąsiednią działką nr [...], a w ścianie posadowionej w zbliżeniu do granicy zaprojektowano otwory okienne i jeden otwór drzwiowy. Takie usytuowanie budynku narusza przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 14 sierpnia 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62 ze zm.). § 12 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przewidywał, iż " budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolnostojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych." Oznacza to, zdaniem Wojewody [...], iż doszło do rażącego naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki, który nie przewidywał takiego zbliżenia do granicy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...], po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez E. i J. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny, niezależny od innych postępowań i ma na celu wyłącznie kontrolę decyzji w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa i może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy naruszenie prawa ma kwalifikowany, rażący charakter. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Kontrolowaną, w postępowaniu nadzorczym, decyzją zatwierdzono projekt techniczno – roboczy, w którym przewidziano otwory okienne i jeden otwór drzwiowy w ścianie rozbudowanego budynku zlokalizowanej w odległości 2,23m od granicy z sąsiednią działką o nr ew. [...], co stanowi w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rażące naruszenie § 12 ust.1 rozporządzenia z dnia 14 sierpnia 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, który precyzyjnie określa odległość posadowienia budynków w stosunku do granicy z sąsiednią działką. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli J. i E. J. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania podnosząc, iż organy oparły swoje rozstrzygnięcie na błędnie ustalonym stanie faktycznym. Wyjaśnili, iż w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego ([...] sierpnia 1990 r.) istniała jedna nieruchomość o powierzchni 293m2, z której niewiadomo dlaczego wyodrębniono ewidencyjnie dwie działki o nr [...] i [...]. Jeżeli wprowadzono podział ewidencyjny tej nieruchomości na działki nr [...] i [...] to byli współwłaścicielami w ½ części obu działek. Podkreślili, że podział ewidencyjny wprowadzono w nieznanych im okolicznościach, gdyż do 1990 r. obie działki były jedną nieruchomością o wspólnym wjeździe i wspólnym małym podwórku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Na wstępie należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie to jest postępowaniem odrębnym od tego, w którym wydana została kontrolowana decyzja, ukierunkowanym wyłącznie na ustalenie jej kwalifikowanej wadliwości. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej pozostaje w opozycji do wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych dlatego też poprzedzone winno być wnikliwym postępowaniem, które powinno wykazać, iż decyzja obarczona jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą utrzymano w mocy decyzją Wojewody [...] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] sierpnia 1990 r. udzielającej J. J. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego o kotłownię i pomieszczenie gospodarcze na działce nr ew. [...] w L. Zdaniem organów nadzoru kontrolowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 14 sierpnia 1980 r. określającego warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki. Zatwierdzono nią bowiem projekt techniczno – roboczy, w którym zaprojektowano posadowienie ściany z otworami okiennymi oraz otworem drzwiowym w odległości 2.23 m od granicy z sąsiednią działką nr ew. [...]. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy, które zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowią podstawę orzekania, kontrolowaną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] sierpnia 1990 r. udzielono J. J. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego (kotłownia i pomieszczenie gospodarcze) pod warunkiem usytuowania budynku ścianą szczytową w granicy działki nr [...]. Jednocześnie zobowiązano inwestora do wykonania ściany szczytowej bez otworów okiennych i drzwiowych jako ściana pełna, do późniejszego dobudowania podobnego budynku Z powyższej decyzji, wbrew twierdzeniom organów nadzoru, nie wynika aby zezwolono na sytuowanie budynku w odległości 2,23 m od granicy ścianą z otworami okiennymi i jednym otworem drzwiowym. Nie wynika także aby zatwierdzono nią " projekt techniczno – roboczy", który jak wskazują organy przewidywał takie usytuowanie budynku. W aktach sprawy znajduje się co prawda projekt techniczno – roboczy na dobudowę do istniejącego budynku mieszkalnego części parteru zawierającej kotłownię i skład opału oraz część piętrowej zawierającej holl, łazienkę i pokój, jednakże nie ustalono czy dokumentacja ta została zatwierdzona kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na rozbudowę. Analiza projektu techniczno – roboczego nie pozwala nadto, w ocenie Sądu, na ustalenie, iż przewidywał on zbliżenie rozbudowanego budynku ścianą z otworami okiennymi i otworem drzwiowym do granicy sąsiedniej działki na odległość wskazaną przez organ (2,23 m). Nie ustalenie tych istotnych dla sprawy okoliczności oznacza, że organ nie tylko nie wyjaśnił czy w sprawie doszło do naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 sierpnia 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, ale nie wykazał także, że to ewentualne naruszenie prawa ma charakter rażący. Przypomnieć należy, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: - oczywistość naruszenia prawa, polegająca na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę; - charakter przepisu, który został naruszony oraz – racje ekonomiczne lub gospodarcze co oznacza, że skutki, które wywołuje decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 27 lutego 2009 r., II OSK 257/08 nie publ., wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, ONS 1994, nr 3 poz. 36). Dopiero ustalenie, iż występują łącznie trzy wymienione przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem kontroli. Skoro organ takich ustaleń nie dokonał brak było podstaw do stwierdzenia, iż kontrolowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż Wojewoda [...] orzekający jako organ nadzoru I instancji wydał decyzję bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W szczególności organowi w dacie orzekania, nie mógł być znany projekt techniczno – roboczy bowiem, jak wynika z pisma Burmistrza Miasta L., dokumentacja ta została odnaleziona w dniu 18 września 2008 r. i w tym dniu przesłana do [...] Urzędu Wojewódzkiego (kserokopia pisma przekazującego z dnia 18 września 2008 r. znak [...] – data wpływu do Urzędu Wojewódzkiego – 22 września 2008 r. znajduje się w nieponumerowanych aktach organu II instancji) W aktach sprawy organu I instancji brak jest także protokołu oględzin, na który powołuje się organ stwierdzając zbliżenie rozbudowanego budynku do granicy z działką nr [...]. W aktach tych znajduje się natomiast wypis z rejestru gruntów wydany przez Urząd Miasta L. z dnia 26 czerwca 1992 r. stanowiący podstawę wpisu do Księgi Wieczystej, z którego m. in. wynika iż " działka nr [...] o pow. 0,0293 ha uwidoczniona w Z.D. Nr. [...] odpowiada działce nr [...] – o pow. 0,0150 ha i działce nr [...] o pow. 0,0149 ha (...) na działce nr [...] nastąpiło nieformalne wyjście ze współwłasności". Dokument ten w ogóle nie był przedmiotem analizy organu co dodatkowo potwierdza ocenę Sądu, iż w sprawie nie zebrano i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] także nie wyjaśnił powyższych wątpliwości mimo, iż w odwołaniu skarżący podnosili takie zarzuty. Reasumując Sąd uznając, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 , 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art.. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.