VI SA/Wa 2371/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym skargi J. B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiającej przedłużenia okresu wypłacania zasiłku chorobowego postanawia: odrzucić skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] września 2008 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...], którą organ odmówił J. B., zwanej dalej skarżącą, stwierdzenia nieważności decyzji ZUS Oddział w P. z dnia [...] lutego 2001 r. znak: [...] o odmowie przedłużenia okresu wypłacania zasiłku chorobowego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że ZUS Oddział w P. pismem z dnia [...] lipca 2008 r. w związku z prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. sygn. akt [...], przekazał do Ministra Pracy i Polityki Społecznej wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji ZUS z dnia [...] lutego 2001 r. Z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia [...] września 2007 r. zwróciła się do ZUS o unieważnienie decyzji ZUS w P. z dnia [...] lutego 2001 r. znak: [...] o odmowie przedłużenia okresu wypłacania zasiłku chorobowego. ZUS [...] Oddział w P. decyzją z dnia [...] października 2007 r. znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2001 r., podnosząc, że decyzje ostateczne ZUS, od których nie wniesiono odwołania do właściwego sądu, mogą być z urzędu (a nie na wniosek) przez ZUS uchylone, zmienione lub unieważnione na zasadach określonych w K.p.a. Ponadto, ZUS stwierdził, że po zapoznaniu się z aktami sprawy nie znalazł przesłanek z określonych w art. 156 § 1 K.p.a., które pozwalałyby na stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu. Skarżąca wniosła odwołanie do Sądu [...] w P. – [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych, który postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. sygn. akt [...], na podstawie art. 464 § 1 K.p.c. przekazał sprawę Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej jako organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy. W dniu [...] kwietnia 2008 r. ZUS wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Sądu Rejonowego. W wyniku wniesionego zażalenia Sąd Okręgowy [...] w P. [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. sygn. akt [...] uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzającą je decyzję ZUS [...] Oddział w P. z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu Sąd zauważył, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym zmierzającym do ustalenia czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Nadto, stosownie do treści art. 157 § 1 K.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadkach wymienionych w art. 156 K.p.a. właściwy jest organ wyższego stopnia – w przedmiotowej sprawie Minister Pracy i Polityki Społecznej. Jednocześnie Sąd nałożył na organ obowiązek nadania właściwego biegu wnioskowi skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji zgodnie z art. 65K.p.a. Rozpatrując powyższy wniosek Minister Pracy i Polityki Społecznej podał, że we wniosku z dnia [...] września 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji skarżąca nie podała żadnej wady określonej w art. 156 § K.p.a. W toku postępowania ustalono, że nie istnieje przyczyna nieważności odnosząca się do decyzji ZUS z dnia [...] lutego 2001 r. jak i przyczyna nieważności odnosząca się do samego postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. Stąd, Minister Pracy i Polityki Społecznej w dniu [...] sierpnia 2008 r. wydał decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. ZUS Oddział w P. Stosownie do pouczenia skarżąca pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Pracy i Polityki Społecznej po ponownym rozpatrzeniu sprawy podał, że skarżąca ponownie nie wymieniła żadnej przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., która pozwalałaby na wszczęcie postępowania, celem rozpatrzenie wniosku. Pismem z dnia 21 września 2008 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją z dnia [...] lutego 2001 r., którą odmówiono skarżącej przedłużenia prawa do zasiłku za okres od [...] lutego 2001 r. do [...] maja 2001 r., przywrócenie prawa do zasiłku za wspomniany okres oraz stwierdzenie nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej zwanej p.p.s.a.). Zasadnicze znaczenie dla ustalenia właściwości rzeczowej sądu w niniejszej sprawie ma przedmiot sprawy, a nie tryb, w jakim organ podjął rozstrzygnięcie. Oparcie się przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej na przepisach K.p.a., regulujących wznowienie postępowania, nie ma wpływu na właściwość rzeczową sądu, którą należy oceniać przez pryzmat przepisu materialnoprawnego, wyznaczającego przedmiotowy zakres sprawy, której dotyczy. Decyzje podejmowane w trybach nadzwyczajnych, służących do weryfikacji decyzji ostatecznych z istoty swej, muszą odnosić się do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Przyjmując założenie racjonalności ustawodawcy, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do różnicowania właściwości sądów w sprawach dotyczących decyzji ZUS w zależności od tego, czy zaskarżona została decyzja wydana w trybie zwykłym, czy też nadzwyczajnym. Przedmiotem postępowania w sprawie jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. z dnia [...] lutego 2001 r. o odmowie przedłużenia okresu wypłacania zasiłku chorobowego. Stosownie do przepisu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi, do których rozpoznania, stosownie do przepisu art. 2 tego Kodeksu powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Postępowanie w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych regulują przepisy Działu III Tytuł VII Księgi pierwszej – Części pierwszej Kodeksu postępowania cywilnego. Również ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w art. 83 ust. 2 stanowi, że od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, a więc do właściwego sądu powszechnego. W myśl art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, od której nie zostało wniesione odwołanie do sądu powszechnego, to nic innego jak wydanie nowego rozstrzygnięcia w spawie dotyczącej tego samego stosunku prawnego. Również rozstrzygnięcie w przedmiocie unieważnienia decyzji ostatecznej (stwierdzenia jej nieważności), dotyczy prawa do zaopatrzenia emerytalnego w sprawie z zakresu ubezpieczenia społecznego. Wskazać należy, że przyczyną unieważnienia decyzji (stwierdzenia jej nieważności) może być między innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a wówczas przedmiotem oceny jest samo prawo zainteresowanego do zaopatrzenia emerytalnego oraz wysokość świadczeń pieniężnych z tytuł tego zaopatrzenia. Nie jest uprawniona taka wykładnia przepisu art. 83a ust. 2 w związku z art. 83 ust. 2 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, która prowadziłaby do wniosku, że w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego byłby właściwy sąd powszechny, ale także sąd administracyjny, w zależności od tego, w jakim trybie została wydana decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem Sądu, rozróżnić należy sprawy cywilne w znaczeniu materialnoprawnym, to jest wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, które pozostają nimi niezależnie od tego, jaki organ jest właściwy do ich rozpoznania, oraz sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, wynikające z innych stosunków prawnych (sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz określone jako "inne sprawy"), które nie będąc sprawami cywilnymi ze swej istoty, uzyskują taki charakter na skutek poddania ich rozpoznaniu przez sądy powszechne (nie zaś administracyjne) na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, iż nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem istnieje przepis szczególny, w myśl którego właściwy rzeczowo jest sąd powszechny, to charakter sprawy, bez względu na to, czy jest to sprawa cywilna, czy administracyjna, ma drugorzędne znaczenie. Zdaniem Sądu taki charakter ma art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 11, poz.74), który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wskazać bowiem należy, iż art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Zauważyć jednak należy, że katalog przesłanek określony we wskazanym przepisie nie jest katalogiem zamkniętym, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności", co pozwala na przyjęcie założenia, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może wydawać decyzje także w innych indywidualnych sprawach, realizując w ten sposób swe prawa i obowiązki płynące ze stosunku ubezpieczenia społecznego. Przedstawiony pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 84/06 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II UZP 8/07). Minister Pracy i Polityki Społecznej w zaskarżonej decyzji pouczył skarżącą o przysługującym jej prawie do złożenia skargi na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na podstawie art. 3 § 2 pkt 1, art. 53§ 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do art. 112 K.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przepis ten nie stwarza jednakże podstaw do rozpoznania skargi w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do jego właściwości. W ocenie Sądu, przesłanka powyższa zachodzi w niniejszej sprawie.