VI SA/Wa 1338/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Komendanta Policji w . z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącej H. sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 1617 (tysiąc sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Policji w W. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] nakładającą na H. sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej także jako strona skarżąca) karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] sierpnia 2007 r. w W. na ul. [...] podczas kontroli drogowej samochodu marki [...] nr rej. [...], kierowanego przez P. B., stwierdzono, że przedmiotowy pojazd (nie będący taksówką osobową) wyposażony był w taksometr fiskalny [...] o numerze fabrycznym [...]. Pojazd dodatkowo wyposażony był w urządzenie techniczne w postaci podświetlonej listwy (lampy) zainstalowanej na dachu, z numerem telefonu i napisem ([...]). Kierowca okazał zaświadczenie o zatrudnieniu, umowę zlecenie (o współpracy z wymienioną spółką), a także wypis nr [...] z licencji nr [...] wystawionej na H. Sp. z o.o. z aktualną na dzień 11 kwietnia 2007 r. siedzibą w Z. na wykonywanie transportu drogowego osób, ważną do dnia 1 marca 2027 r. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną wymienionego taksometru fiskalnego, oznakowań pojazdu oraz wykonano kserokopię okazanych przez kierowcę dokumentów. Strona skarżąca została powiadomiona o wszczęciu postępowania oraz o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. W toku postępowania administracyjnego, strona skarżąca złożyła wyjaśnienia. Komendant Rejonowy Policji W. w związku ze stwierdzeniem naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874) - dalej powoływanej jako "ustawa o transporcie drogowym" - decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w kwocie 10 000 złotych, wobec stwierdzenia wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: 1. umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, 2. umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz Ip. 2.9 pkt 1 i 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się do wyjaśnień strony skarżącej podkreślając, iż w kwestii umieszczenia w pojeździe taksometru powoływała się na umowę nienazwaną zawartą na podstawie art. 3531 kodeksu cywilnego wskazując konieczność dokonania przy pomocy tegoż urządzenia rozliczeń pomiędzy stroną dysponującą licencją na wykonywanie transportu a współpracującą osobą faktycznie świadczącą usługi przewozowe. Dalej strona skarżąca wyjaśniając przyczynę umieszczenia na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych przedstawiła własną interpretację przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Wskazała na absurdalność zapisów w tym przepisie, argumentując to legalnością instalowania na dachach pojazdów takich urządzeń technicznych jak anteny radiowe czy bagażniki samochodowe. Skupiając się na tych urządzeniach, w ocenie organu, strona całkowicie odstąpiła od meritum tematu postępowania, którym w tej części było umieszczenie na pojeździe dodatkowego oświetlenia. Organ stwierdził, iż strona nie wskazała w złożonych wyjaśnieniach żadnych podstaw prawnych uzasadniających swoje postępowanie. Następnie strona skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji do Komendanta Policji. Wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji, strona skarżąca zarzuciła Komendantowi Rejonowemu Policji W. naruszenie norm postępowania administracyjnego oraz oparcie decyzji o przepisy, wobec których istnieje uzasadniona obawa, iż są niekonstytucyjne. Strona skarżąca ponownie wskazała w uzasadnieniu odwołania, iż w sprawie zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy o transporcie drogowym, które - zdaniem organu I instancji - mogły być naruszone przez stronę, została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem skarżącej decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 77 k.p.a., gdyż organ nie zebrał i należycie nie rozpatrzył materiału dowodowego. Strona wskazała, iż z przedstawionych przez nią dokumentów wynikał fakt współpracy skarżącej spółki z innym podmiotem, ale organ nie ustosunkował się do tych okoliczności mimo, iż stanowiły one bezsprzeczny dowód, iż strona jest osobą uprawnioną do korzystania z licencji. Według strony skarżącej organ nieprawidłowo ustalił, iż to skarżąca wykonywała transport, albowiem była jedynie podmiotem użyczającym pojazd osobie współpracującej na podstawie umowy nienazwanej, co zgodne jest z przepisem art. 5 ustawy o transporcie drogowym. Taki rodzaj współpracy uzasadniał obecność w pojeździe urządzenia określonego w decyzji taksometrem. Ponadto strona, odnosząc się do zarzutu naruszenia polegającego na umieszczeniu na pojeździe oznaczeń stwierdziła, iż oznaczenia te nie naruszały zakazu, gdyż nie zawierały oznaczenia przedsiębiorcy, bowiem nazwa przedsiębiorcy jest w oczywisty sposób inna niż nazwa umieszczona na pojeździe, zaś wskazany numer nie jest numerem telefonu do przedsiębiorcy. Strona skarżąca - dokonując wykładni systemowej ustawy o transporcie drogowym - stwierdziła, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. W ocenie skarżącej zakazy określone w art. 18 ust. 5 ustawy nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym. Zdaniem spółki zakazanie przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Strona podtrzymała również swoje stanowisko, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne. Rozpoznając odwołanie Komendant Policji wydał dwie decyzje: 1) z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], 2) z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]. W zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] organ odwoławczy powołując się na ustalenia organu pierwszej instancji wskazał, że w sposób prawidłowo ustalono stronę postępowania administracyjnego. W ocenie organu II instancji, niewątpliwie doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Już podczas kontroli drogowej stwierdzono, że pojazd nie będący taksówką osobową wyposażony był w taksometr. Stwierdzono również umieszczanie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, który to fakt potwierdziła zgromadzona w aktach dokumentacja w postaci zdjęć. W obszernej skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, strona skarżąca zarzuciła organom Policji: 1) naruszenie prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 77 k.p.a. - poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. 3) naruszenie przepisu art. 101 k.p.a. obligującego organ do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania. Podnosząc powyższe zarzuty spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie. Strona skarżąca wniosła również o rozważenie zasadności zawieszenia postępowania w sprawie do czasu rozpoznania wniosku o stwierdzenie niezgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP, złożonego przez O. w dniu 17 września 2007 r. do Trybunału Konstytucyjnego. Jednocześnie strona skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Strona podkreśliła, że wykładnia systemowa, jak również wykładnia celowościowa (tj. biorąca pod uwagę zamierzone przez ustawodawcę prawdopodobne cele wprowadzenia zakazów z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym) pozwala na sformułowanie wniosku, że przepis art. 18 ust. 5 ustawy nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób jako działalność podstawową. Według spółki przepis art. 18 ust. 5 ustawy nasuwa także wątpliwości innego rodzaju, a mianowicie dotyczące konstytucyjności zakazów wymienionych w ust. 5 lit. a-c. Skarżąca uznała także, iż niezależnie od powyższego przepisy art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji oraz zasadami techniki legislacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. skarżąca stwierdziła, iż organy Policji nie dochowały wymogów działania na podstawie przepisów prawa, tzn. ich działania nie miały wystarczającej podstawy prawnej. Zdaniem strony skarżącej organ I instancji nie przeprowadził żadnego dowodu na okoliczność do kogo należy telefon i nazwa przedsiębiorstwa umieszczone na dachu pojazdu, czym dopuścił się naruszenia przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. skarżąca stwierdziła, iż organ administracji, wszczynając postępowanie w sprawie wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił jej możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Według skarżącej zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może być jednocześnie wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie i nie zastosowanie się organu do tego wymogu stanowi poważne naruszenie przepisów postępowania. Ponadto strona skarżąca wskazała, iż organ nie ustosunkował się w prawnie przewidzianej formie do jego wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego. Pozbawiło to skarżącego prawa do zaskarżenia takiego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W pismach procesowych, złożonych przed rozprawą, strona skarżąca żądała stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jako skierowanej do podmiotu nie będącego stroną oraz dlatego, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej i utrzymywała rozstrzygnięcie organu I instancji nieznane ustawie i nakładające karę pieniężną nieznaną ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał ją za zasadną. Trafnie skarżący podnosi, iż organy obu instancji naruszyły art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W szczególności zaś nie wyjaśnione zostało, kto jest podmiotem wykonującym transport drogowy w niniejszej sprawie tj. spółka czy kierujący pojazdem P. B. Organ I instancji nie przeanalizował umowy o współpracy i zaświadczenia o zatrudnieniu kierowcy. Nie przeprowadził dowodu z wydruku z zainstalowanego w przedmiotowym samochodzie taksometru fiskalnego, co pozwoliłoby na ustalenie, na jaki podmiot został on zarejestrowany w Urzędzie Skarbowym. Wprawdzie organ przed wydaniem decyzji w I instancji wystosował wezwanie do P. B. do osobistego stawiennictwa celem odebrania stosownych wyjaśnień, ale ostatecznie odstąpił od jego przesłuchania z uwagi na to, że wezwanie nie zostało podjęte przez ww. osobę. Kwestii tej nie rozważył należycie również Komendant Policji pomimo postawienia tego zarzutu w odwołaniu od decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. Organ II instancji w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. ograniczył się bowiem tylko do stwierdzenia, że wydając decyzję organ I instancji prawidłowo oznaczył stronę, natomiast nie podał żadnych argumentów na poparcie tego stanowiska. W tym stanie rzeczy organy obu instancji nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Uchybienie to może mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem wyjaśnienie powyższych kwestii pozwoli na prawidłową kwalifikację prawną stwierdzonych uchybień. Skoro zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się zasadny, zbędnym jest na obecnym etapie rozważanie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, albowiem tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy możliwa jest kontrola decyzji pod względem zastosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym. Stwierdzone uchybienia natury proceduralnej skutkowały uchyleniem decyzji organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.