VII SA/Wa 170/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi S. Sp. komandytowa w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] Starosta P. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z garażami podziemnymi na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] P. dla inwestora [...] sp. komandytowa z siedzibą w P.. W uzasadnieniu organ podał, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu obejmuje działki nr ewid. [....] z obrębu [...] P.. Dokumentacja budowlana złożona przez inwestora w dniu 11 września 2007 r. i uzupełniona w dniu 5 listopada 2007 r. zawiera wszystkie wymagane prawem dokumenty. Ponadto inwestycja nie koliduje z przeznaczeniem podstawowym obszaru (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna dopuszczająca usługi publiczne i komercyjne towarzyszące zabudowie mieszkaniowej jak i inne funkcje) oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r., który ustala max. wysokość zabudowy na 14 m i preferuje budynki 3-4 kondygnacyjne. Planowany budynek będzie miał 4 kondygnacje i 14 m wysokości. Zdaniem organu budynek spełnia wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pod względem lokalizacji i doświetlenia budynku na działce sąsiedniej nr ewid. [...] z obrębu [...] w P.. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania L. L., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a dokumentacja spełnia wymogi określone w art. 32 Prawa budowlanego. Organ stwierdził brak w aktach sprawy odpisu, potwierdzającego wpis spółki komandytowej [...] do rejestru przedsiębiorców, co uniemożliwia organowi przeprowadzenie właściwego postępowania. Stwierdzono również, iż zaskarżona decyzja zawiera wady formalno-prawne, które powodują, iż nie może ona ostać się w obrocie prawnym. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. z 2001 r. Nr 138, poz. 1554 ze zm.): "ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego jest wymagane przy budowie obiektów budowlanych użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego o kubaturze 2.500 m3 i więcej". Natomiast wg projektu zatwierdzonego zaskarżoną decyzją, kubatura projektowanego budynku wielorodzinnego wynosi 13 689,26 m3, więc zgodnie z powyższym Starosta winien był nałożyć w decyzji (w pkt 2 lit. b) obowiązek zapewnienia nadzoru inwestorskiego. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż dodatkowego wyjaśnienia wymaga znajdujące się w tomie I projektu, pismo Ministra Budownictwa z dnia 5 kwietnia 2007 r. udzielające upoważnienie Staroście P. do wyrażenia zgody w drodze postanowienia na odstępstwo od przepisów określonych w § 176 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) umożliwiające lokalizację kotłowni gazowej w projektowanym, u zbiegu ulic E. P. i Z w P., budynku mieszkalnym wielorodzinnym na pierwszym poziomie garaży. Wojewoda [...] zauważył, iż z akt sprawy nie wynika, że w toku postępowania zwracano się do Ministra Budownictwa o udzielenie zgody na odstępstwo, jednakże organ musi oprzeć się na całym materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, więc powinien wyjaśnić związek powyższego pisma Ministra z przedmiotową sprawą. Jednocześnie stwierdzono, że w projekcie dokonano zmian bez podania daty i podpisu osoby wprowadzającej poprawki. Organ II instancji wskazał, iż wszelkie zmiany wprowadzane w projekcie powinny zawierać podpis osoby upoważnionej oraz datę wprowadzenia tej zmiany, tak by w przyszłości nie powstały żadne wątpliwości, kto i kiedy dokonał zmian. Natomiast zarzut odwołującej się dotyczący lokalizacji zjazdu do garażu bezpośrednio przy granicy z jej działką Wojewoda [...] uznał za bezzasadny, ponieważ przepisy budowlane nie zabraniają takiego usytuowania, a więc organ nie może nałożyć na inwestora obowiązku przeniesienia zjazdu w inne miejsce. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] sp. komandytowa z siedzibą w P. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 3 ust. 12 Prawa budowlanego poprzez uznanie że pozwolenie na budowę powinno zawierać ustanowienie nadzoru inwestorskiego w sytuacji gdy pozwolenia na budowę takiego elementu nie musi zawierać, - art. 19 ust. 1 i art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie za obligatoryjny element pozwolenia na budowę postanowienia w zakresie ustanowienia nadzoru inwestorskiego, w sytuacji gdy właściwy organ może to zrobić, - art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę powinien zawierać odpis z rejestru przedsiębiorców, - § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego poprzez uznanie, że w sytuacji gdy brak ustanowienia takiego nadzoru, zaskarżona przez L. L. decyzja Starosty, pomimo braku zaskarżenia w tym zakresie powinna zostać uchylona, zamiast uzupełniania decyzji w tym zakresie lub wydania decyzji w tym zakresie, - art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez ustalenie, iż na projekcie powinny być dokonane zmiany z podaniem daty i podpisu osoby wprowadzającej poprawki, - art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez niewezwanie strony do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w postępowaniu odwoławczym, - art. 7, 8, 9, 10, 12 i 15 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, - art. 71, 75 i 77 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, - art. 107 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, - art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, - art. 138 §1 k.p.a. poprzez nieutrzymanie pozwolenia na budowę w mocy, w sytuacji gdy po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o ile powinno być przeprowadzone, brak było podstaw do uchylenia pozwolenia na budowę, - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, w sytuacji gdy brak było podstaw do przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie należy wskazać, że rodzaje decyzji jakie może wydać organ odwoławczy zostały określone w art. 138 k.p.a., który stanowi katalog zamknięty. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w tym przepisie. W przeciwieństwie do przepisu art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie skarżona decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. niczego nie rozstrzyga, a jedynie przekazuje sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Ocenie Sądu podlega jedynie prawidłowość zastosowania ww. przepisu, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zważyć należy, iż decyzję kasacyjną organ odwoławczy może wydać tylko w sytuacji, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy oraz jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy ocenia jedynie potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz wyznacza jego zakres. Nie rozstrzyga natomiast merytorycznie sprawy. Sytuacja, gdy organ I instancji nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzi je z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego sprawia, że organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części, a do tego nie jest uprawniony i nie mieści się to w jego kompetencji. Wielokrotnie podkreślono w piśmiennictwie, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Jak trafnie to wskazał Wojewoda [...] decyzja Starosty [...] zawiera wady formalno-prawne poprzez: - brak odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego potwierdzającego wpis spółki komandytowej [...] do rejestru przedsiębiorstw, - brak nałożenia w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę obowiązku ustanowienia nadzoru inwestorskiego, - dodatkowego wyjaśnienia wymaga pismo Ministra Budownictwa z dnia 5 kwietnia 2007 r. udzielające upoważnienie Staroście P. do wyrażenia zgody na odstępstwo od § 176 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, - w projekcie dokonano wielu zmian bez podania daty i podpisu kto wprowadził poprawki. O ile pierwsze dwie wady mogą być usunięte przez organ odwoławczy, to kolejne już niestety nie. Wojewoda [...] mógł na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów oraz materiału w sprawie i zażądać złożenia przez inwestora odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, a następnie organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. W przedmiotowej sprawie organ stopnia wojewódzkiego był uprawniony do nałożenia obowiązku ustanowienia nadzoru inwestorskiego. Jednakże mimo, że Wojewoda [...] mógł sam wykonać powyższe czynności, to jednak byłoby to niecelowe z uwagi na fakt, iż decyzja Starosty P. zawierała również i inne błędy, które już nie mogły być naprawione przez organ II instancji. Z uwagi na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody [...] jest jak najbardziej prawidłowe z dwóch względów. Po pierwsze nie ulega wątpliwości, że organ I instancji winien wyjaśnić czy dokonano odstępstwa od § 176 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż z projektu budowlanego to nie wynika, czyli wyjaśnić kwestie związane z pismem Ministra Budownictwa z dnia 5 kwietnia 2007 r. Po drugie w projekcie budowlanym jest wiele dopisków odręcznych, poprawek, a także całe fragmenty tekstu są zaklejone innym tekstem. Problemem nie jest samo dokonanie poprawek lecz to, że nie wiadomo kto i kiedy je naniósł, ponieważ nie zostały one opisane i nikt się pod nimi nie podpisał. Taki stan powoduje, że de facto nie wiadomo jaki projekt został zatwierdzony - ten bez poprawek, czy z poprawkami. Podkreślić należy, iż wszelkie zmiany winny być naniesione przez projektanta z datą i jego podpisem, wynika to z ust. 6 art. 36 a Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom skargi ustanowienie w decyzji o pozwoleniu na budowę nadzoru inwestorskiego jest obligatoryjne. Obowiązek ten wynika z art. 19 ust. 2 Prawa budowlanego i § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego. Zgodnie z powyższym przepisem nadzór inwestorski jest konieczny przy budowie obiektów budowlanych użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego o kubaturze 2 500 m3 i większej. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polega na budowie budynku wielorodzinnego o kubaturze 13 689, 26 m3, a więc prawie sześć razy większej niż dopuszczalna bez ustanawiania nadzoru inwestorskiego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.