VII SA/Wa 82/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Marta Ładosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego L. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. , znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania E. K. i L. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty L. z dnia [...] września 2006 r., znak: [...], zmieniającej decyzję Starosty L. z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] (zmieniona decyzją własną z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...]), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. i L. K. pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego (w parterze budynku piekarnia i sklep) na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w L. przy ul. [...] wraz z wewnętrzną instalacją gazu w tym budynku, przyłącza kanalizacyjnego i energetycznego kablowego policznikowego na działkach o nr ew, [...] i [...], przyłącza gazowego na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], przyłącza wodociągowego na działce o nr ew. [...] oraz wjazdu na działkę z drogi publicznej w następujący sposób: "w miejsce dotychczasowego projektu budowlanego zatwierdzam nowy projekt budowlany, w skład którego wchodzi nowy projekt zagospodarowania działki i nowy projekt architektoniczno budowlany (garaż)", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Starosta L. decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. i L. K. pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego (w parterze budynku piekarnia i sklep) na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w L. przy ul. [...] wraz z wewnętrzną instalacją gazu w tym budynku, przyłącza kanalizacyjnego i energetycznego kablowego policznikowego na działkach o nr ew. [...] i [...], przyłącza gazowego na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], przyłącza wodociągowego na działce o nr ew. [...] oraz wjazdu na działkę z drogi publicznej. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku inwestora o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzją z dnia [...] września 2006 r., znak: [...] Starosta L. działając na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane -tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. (dalej- Prawo budowlane) zatwierdził zamienny projekt budowlany, w skład którego wchodzi nowy projekt zagospodarowania działki i nowy projekt architektoniczno budowlany (garaż). Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty L. z dnia [...] września 2006 r., znak: [...] ze względu na rażące naruszenie art. 36a Prawa budowlanego. Stosownie bowiem do art. 36a cyt. ustawy, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Tymczasem z akt sprawy wynika, że zarówno wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, jak i decyzja Starosty L. z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...], znak: [...] (zmieniona decyzją własną z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...]), o pozwoleniu na budowę nie dotyczyła obiektu budowlanego, jakim jest garaż. Z opisu technicznego projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego część projektu budowlanego wynika, że nie obejmuje swym zakresem garażu. W związku z powyższym organ stwierdził, że cyt. art. 36 a nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż wnioskowana zmiana dotyczyła zakresu nie objętego pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę, a nowego obiektu budowlanego, tj. garażu. W konsekwencji uznał, że decyzja Starosty L. z dnia [...] września 2006 r., znak: [...] jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem została wydana z rażącym naruszeniem art. 36 a Prawa budowlanego. Ponadto w ocenie Wojewody [...] ww. decyzja Starosty L. została wydana z rażącym naruszeniem ustaleń miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrując odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił argumentację Wojewody [...] dotyczącą naruszenia art. 36a Prawa budowlanego. Jednocześnie stwierdził, że okoliczność naruszenia przez decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2006 r., znak: [...] ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostaje bez wpływu na prawidłowość oceny tej decyzji, w sytuacji gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 36 a Prawa budowlanego, bowiem w sposób niedopuszczalny rozszerza przedmiot pierwotnego pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] stała się przedmiotem skargi L. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji L.K. zarzucił naruszenie prawa materialnego, a przede wszystkim art. 34, 35, 36, 36a Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż sprawie nie jest dopuszczalne zatwierdzenie w miejsce dotychczasowego projektu budowlanego nowego projektu budowlanego w skład którego wchodzi nowy projekt zagospodarowania działki i nowy projekt architektoniczno budowlany (garaż), naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niedopełnienie spoczywającego na organie administracji obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 16 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych, co naraziło skarżącego na szkody, naruszenie art. 9 kpa poprzez błędne informowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, naruszenie art. 107 § 3 kpa, m. in. poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, naruszenie art. 157 § 1 pkt 2 kpa, poprzez stwierdzenie, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta nie jest obarczona taką wadliwością. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi L. K. podniósł m.in., że stan jego działki objętej pozwoleniem na budowę kształtuje się w ten sposób, iż jezdnia oraz przyległy do niej chodnik znajdują się na jego działce. Mapy zasobu geodezyjnego wskazują inny od rzeczywistego przebieg jezdni oraz chodnika i wyznaczają taki przebieg granicy pomiędzy działką skarżącego, a działką zajętą pod chodnik, że zgodnie ze stanem wynikającym z dokumentów część działki skarżącego jest zajęta bezpodstawnie przez chodnik i jezdnię. W ocenie skarżącego wobec powyższego posadowienie budynku na działce odbyło się prawidłowo, tj. zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, a skarżący zachował zgodnie z dokumentami geodezyjnymi ustaloną w planie zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalną 10-metrową linię zabudowy od krawędzi jezdni. Ponadto przed wydaniem decyzji przez Starosty [...] decyzji z dnia [...] maja 2006 r., zmieniającej pozwolenie na budowę, uzgodniono projekt zagospodarowania działek Nr [...], [...] i [...] aneksem z dnia [...] maja 2006 r. przez Burmistrza Miasta L. oraz przez Powiatowy Zarząd Dróg w L. W związku z tym inwestorzy posiadali aktualne przed dniem wydania decyzji uzgodnienia co do linii zabudowy na odległość 9 metrów od krawędzi jezdni ulicy [...]. Skarżący podniósł również, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Wymaga to od organu administracji prowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością. Wśród tych przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymienia rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z przepisami prawa, natomiast stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania, a naruszenia te miały bez wątpienia wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej, określonej w art. 16 kpa i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. O rażącym charakterze naruszenia prawa powinien decydować jego ciężar gatunkowy i bezsporne ustalenie oczywistego przekroczenia przepisów prawa. Dlatego czynności procesowe składające się na treść tego postępowania powinny być podejmowane przez organy w sposób szczególnie wnikliwy i rzetelny. Podkreślenia wymaga, że aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 kpa. Ponadto przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty. Stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą uchybienia prawnego, tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Podkreślić przy tym należy, że szczególnie wnikliwe i rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu reguł procesowych określonych w art. 7 i 77 kpa jest w niniejszej sprawie dodatkowo uzasadnione nadzwyczajnym charakterem tego postępowania administracyjnego. Należy także wskazać, że jeżeli wspomniane postępowanie nie jest w stanie doprowadzić do ustaleń wskazujących ponad wszelką miarę na naruszenie przepisów Prawa budowlanego to organ nie ma podstaw do uznania, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy w szczególności zwrócić uwagę na niedostateczne ustalenia faktyczne dokonane przez Wojewodę [...], które legły u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] września 2006 r., znak: [...], zmieniającej decyzję Starosty L. z dnia [...] stycznia 2005 r. Organ pierwszej instancji stwierdził mianowicie, iż zarówno wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, jak i decyzja Starosty L. z dnia [...] stycznia 2005 r. nie dotyczyła obiektu budowlanego, jakim jest garaż. Jakkolwiek twierdzenie te znajdują oparcie w aktach sprawy, to jednak podkreślenia wymaga, że w części rysunkowej projektu, w rzucie parteru w sposób bezsporny przewidziano miejsce garażowe na samochód, przy czym miejsce to wchodzi w skład kubatury całego projektowanego budynku. Natomiast wnioskiem z dnia 4 września 2006 r. skierowanym do Starosty L. inwestorzy wystąpili z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2006 r. w zakresie projektu architektoniczno-budowlanego obejmującego dobudowę garażu wraz z zatwierdzeniem aneksu na budowę garażu. Zaznaczenia wymaga w tym miejscu, że organy orzekające o stwierdzeniu nieważności ww. zmiany w sposób zupełnie nieuzasadniony potraktowały dobudowę garażu jako powstanie zupełnie nowego obiektu budowlanego, który wymagałby odrębnego pozwolenia na budowę, podczas gdy nie ulega najmniejszej wątpliwości, że objęty wnioskiem garaż miał jedynie powiększyć kubaturę już projektowanego budynku a zatem mieścić się w jednym zamierzeniu inwestycyjnym. Zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego do kategorii istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego ustawodawca zalicza m.in. zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Skoro zatem E. i L. K. zamierzali powiększyć kubaturę i powierzchnię zabudowy poprzez dobudowę pomieszczenia garażowego, to trudno w takim należy uznać zastosowanie procedury określonej w art. 36a Prawa budowlanego za prawidłową. Organy zaś nie uzasadniły dlaczego zastosowały tak daleko idącą ingerencję w obrót prawny jak stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji. Organy pominęły rozważania dotyczące nie tylko oczywistości przekroczenia przepisów prawa, ale także jego ciężaru gatunkowego oraz ewentualnych negatywnych skutków społeczno-gospodarczych jakie wynikają z tego naruszenia. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nawet stwierdzenie ewentualnych nieprawidłowości nie powoduje w żadnej mierze konieczności automatycznego stwierdzenia nieważności ww. decyzji i naruszenie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, tym bardziej, że zastosowanie art. 36a Prawa budowlanego nie wywołuje wątpliwości. Należy zatem uznać, że Wojewoda [...] i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób nieuzasadniony zastosowali nadzwyczajną procedurę przewidzianą w art. 156-159 kpa ingerując w obrót prawny i naruszając zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Rażące naruszenie prawa i nie dające się pogodzić z zasadą praworządności negatywne skutki społeczno-gospodarcze jakie wywołuje weryfikowana decyzja, które uzasadniałyby wspomnianą ingerencję powinny zostać wykazane przez organy w sposób bezsporny. W rozstrzyganej sprawie organy tych okoliczności nie wykazały, a stwierdzenie nieważności było wadliwe. Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja Wojewody [...] zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 36a Prawa budowlanego oraz art. 6, art. 7, art. 16 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa i w konsekwencji powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 152 i art. 200 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.