VII SA/Wa 84/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Marta Ładosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego L. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania E. K. i L. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...] zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. i L. K. pozwolenia na budowę budynku usługowo -mieszkalnego (w parterze budynku piekarnia i sklep) na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w L. przy ul. [...] wraz z wewnętrzną instalacją gazu w tym budynku, przyłącza kanalizacyjnego i energetycznego kablowego policznikowego na działkach o nr ew. [...] i [...], przyłącza gazowego na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], przyłącza wodociągowego na działce o nr ew. [...] oraz wjazdu na działkę z drogi publicznej w następujący sposób: "w miejsce dotychczasowego projektu zagospodarowania działki zatwierdzam nowy projekt zagospodarowania działek o nr ew. [...], [...] położonych w L. przy ul. [...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że inwestor wnioskiem z dnia [...] maja 2006 r. wystąpił o zmianę decyzji Starosty L. z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] "w zakresie projektu zagospodarowania działek o nr ew. [...] i [...], położonych w L. przy ul. [...] poprzez akceptację linii zabudowy w odległości 9,0 m od krawędzi jezdni". Po rozpatrzeniu ww. wniosku Starosta L. decyzją z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...], działając na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane -tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. (dalej- Prawo budowlane) zmienił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego projektu zagospodarowania działki zatwierdził nowy projekt zagospodarowania działek o nr ew. [...], [...] położonych w L. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty L. z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...] z powodu niezgodności dokonanej zmiany z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z planu zagospodarowania działki o nr ew. [...], [...] wynika bowiem, że zmiana zatwierdzona decyzją Starosty L. z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...], polega na ustanowieniu nowej linii zabudowy przedmiotowej inwestycji w odległości 9 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy [...]. Tymczasem zgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji Starosty L. z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" uchwalonym przez Radę Miejską w L. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. dla terenu oznaczonego symbolem "M", na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany - nieprzekraczalna linia zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy [...] wynosi 10 m. W związku z powyższym Wojewoda [...] uznał, że decyzja Starosty L. z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". W konsekwencji uznał także, iż Starosta L. wydając ww. decyzję rażąco naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrując odwołanie od ww. decyzji Główny Inspektor Nadzoru budowlanego w całości podzielił argumentację organu pierwszej instancji, że weryfikowana decyzja Starosty L. z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...] jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu należy wyjaśnił, że obowiązek sprawdzenia przez właściwy organ zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika wprost z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] stała się przedmiotem skargi L. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji L. K. zarzucił: naruszenie prawa materialnego, a przede wszystkim art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż w sprawie Starosta L. wydając decyzję naruszył wskazany przepis ustawy, podczas gdy funkcja tego przepisu ogranicza się do sprawdzenia, czy plan miejscowy nie uległ zmianie, naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niedopełnienie spoczywającego na organie administracji obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 16 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych, co naraziło skarżącego na szkody, naruszenie art. 9 kpa poprzez błędne informowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, naruszenie art. 107 § 3 kpa, m. in. poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, naruszenie art. 157 § 1 pkt 2 kpa, poprzez stwierdzenie, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta nie jest obarczona taką wadliwością. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi L. K. podniósł m.in., że stan jego działki objętej pozwoleniem na budowę kształtuje się w ten sposób, iż jezdnia oraz przyległy do niej chodnik znajdują się na jego działce. Mapy zasobu geodezyjnego wskazują inny od rzeczywistego przebieg jezdni oraz chodnika i wyznaczają taki przebieg granicy pomiędzy działką skarżącego, a działką zajętą pod chodnik, że zgodnie ze stanem wynikającym z dokumentów część działki skarżącego jest zajęta bezpodstawnie przez chodnik i jezdnię. W ocenie skarżącego wobec powyższego posadowienie budynku na działce odbyło się prawidłowo, tj. zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, a skarżący zachował zgodnie z dokumentami geodezyjnymi ustaloną w planie zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalną 10-metrową linię zabudowy od krawędzi jezdni. Ponadto przed wydaniem decyzji przez Starosty L. decyzji z dnia [...] maja 2006 r., zmieniającej pozwolenie na budowę, uzgodniono projekt zagospodarowania działek Nr [...], [...] i [...] aneksem z dnia [...] maja 2006 r. przez Burmistrza Miasta L. oraz przez Powiatowy Zarząd Dróg w L. W związku z tym inwestorzy posiadali aktualne przed dniem wydania decyzji uzgodnienia co do linii zabudowy na odległość 9 metrów od krawędzi jezdni ulicy [...]. Skarżący podniósł również, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Wymaga to od organu administracji prowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością. Wśród tych przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymienia rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z przepisami prawa, natomiast stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania, a naruszenia te miały bez wątpienia wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej, określonej w art. 16 kpa i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. O rażącym charakterze naruszenia prawa powinien decydować jego ciężar gatunkowy i bezsporne ustalenie oczywistego przekroczenia przepisów prawa. Dlatego czynności procesowe składające się na treść tego postępowania powinny być podejmowane przez organy w sposób szczególnie wnikliwy i rzetelny. Podkreślenia wymaga, że aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 kpa. Ponadto przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty. Stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą uchybienia prawnego, tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Podkreślić przy tym należy, że szczególnie wnikliwe i rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu reguł procesowych określonych w art. 7 i 77 kpa jest w niniejszej sprawie dodatkowo uzasadnione nadzwyczajnym charakterem tego postępowania administracyjnego. Należy także wskazać, że jeżeli wspomniane postępowanie nie jest w stanie doprowadzić do ustaleń wskazujących ponad wszelką miarę na naruszenie przepisów Prawa budowlanego to organ nie ma podstaw do uznania, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że wnioskiem z dnia 23 maja 2006 r. E. i L. K. wystąpili do Starosty [...] z prośba o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. dotyczącą pozwolenia na budowę w zakresie projektu zagospodarowania działek nr ew. [...] i [...] połozonych w L. przy ul. [...] poprzez akceptację linii zabudowy w odległości 9 m. od krawędzi jezdni. Inwestorzy uzasadnili jednocześnie swój wniosek tym, że ustalenie zmniejszonej o 1 m. linii zabudowy wymusza wykryty błąd w wymiarach działki, bowiem zachowanie pierwotnego wymiaru dla linii zabudowy uniemożliwia posadowienie projektowanego budynku w granicy, zaś budynek zajmowałby część sąsiedniej własności co jest niezgodne z prawem. Wojewoda [...] stwierdzając nieważność decyzji Starosty L. akceptującej ww. zmianę w ogóle nie wziął wspomnianych okoliczności pod uwagę ograniczając się do wskazania, że w dniu wydania decyzji Starosty L. z dnia [...] maja 2006 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" uchwalony przez Radę Miejską w L. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r., który dla terenu oznaczonego symbolem "M", na której znajduje się inwestycja przewiduje, iż nieprzekraczalna linia zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy [...] wynosi 10 m. W rezultacie Wojewoda [...] naruszył art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 kpa, gdyż ograniczył się jedynie do niejako automatycznego porównania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z decyzją Starosty L. z dnia [...] maja 2006 r. zmniejszającą linię zabudowy. Zupełnie natomiast organ nie wyjaśnił - w świetle przytoczonych wyżej rozważań - dlaczego uważa, że zmniejszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy o jeden metr stanowi rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Całkowicie pominął rozważania dotyczące nie tylko oczywistości przekroczenia przepisów prawa, ale także jego ciężaru gatunkowego oraz ewentualnych negatywnych skutków społeczno-gospodarczych jakie wynikają z tego naruszenia. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nawet ustalenie ewentualnej niezgodności zmiany dokonanej decyzją Starosty L. z dnia [...] maja 2006 r. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie powoduje w żadnej mierze konieczności automatycznego stwierdzenia nieważności ww. decyzji i naruszenie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, wyłącznie z tej przyczyny, że linia zabudowy została przesunięta o jeden metr. Dodatkowo zaś - co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy - konieczność dokonania zmiany w projektach zagospodarowania terenu spowodowana była nieprzewidzianymi okolicznościami, które uniemożliwiały, bądź w znacznym stopniu utrudniały realizację inwestycji, czego organ nie wziął zupełnie pod uwagę podważając tym samym zasadę zaufania obywateli do organów Państwa. Należy zatem uznać, że Wojewoda [...] i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób nieuzasadniony zastosowali nadzwyczajną procedurę przewidzianą w art. 156-159 kpa ingerując w obrót prawny i naruszając zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Rażące naruszenie prawa i nie dające się pogodzić z zasadą praworządności negatywne skutki społeczno-gospodarcze jakie wywołuje weryfikowana decyzja, które uzasadniałyby wspomnianą ingerencję powinny zostać wykazane przez organy w sposób bezsporny. W rozstrzyganej sprawie organy tych okoliczności nie wykazały, a stwierdzenie nieważności było wadliwe. Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja jak też decyzja Wojewody [...] zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 35 Prawa budowlanego oraz art. art. 6, art. 7, art. 16 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa i w konsekwencji powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 152 i art. 200 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.