I OSK 1531/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 3 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 48/09 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza na rzecz J. T. od Ministra Gospodarki kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...], Minister Gospodarki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku J. T. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2008 r. znak: [...]. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z [...] maja 2008 r. Minister Gospodarki, po rozpatrzeniu wniosku J. T. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie stwierdził nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 1997 r. znak [...], która nie stwierdzała nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1951 r. znak [...], w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem: D. "M" wł. T. R., M., ul. K. 1. Dokonując oceny decyzji z [...] marca 1997 r. nie stwierdził by wydający ją organ, podejmując to rozstrzygnięcie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Według organu, Prezes Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości w zarządzeniu z dnia [...] lutego 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem R. T. prawidłowo zastosował przepisy dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. RP Nr 21, poz. 67) w brzmieniu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 maja 1927 r. J. T. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że "kumulatywne przesłanki (trwały bezruch i korzyści państwa z przejęcia) ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad drukarnią nie zachodziły realnie, a jedynie w antykapitalistycznej wyobraźni sprawców zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia 27 lutego 1951 r.", dlatego, że: 1) drukarnia w momencie przejęcia nie działała zaledwie od kilku miesięcy, z powodu sztucznych trudności i szykan fabrykowanych przez monopolistycznego dostawcę papieru i w każdej chwili mogła podjąć ponownie produkcję w oparciu o alternatywne dostawy lub zmiany asortymentu, a nawet ograniczenia produkcji. Przedsiębiorstwo było więc w stałej gotowości do ponownego uruchomienia i w najmniejszym stopniu nie przedstawiało sobą drukarni zrujnowanej, chylącej się ku ruinie lub zdewastowanej, 2) druga przesłanka ustanowienia przymusowego zarządu państwowego również nie istniała, gdyż interes państwa nie odniósł najmniejszych korzyści z przejęcia drukarni, jako że po jej zagrabieniu nigdy nie podjęto próby jej uruchomienia. Brak należytego uzasadnienia decyzji o przejęciu nie może być dzisiaj traktowany zaledwie jako uchybienie, gdyż obnażał prawdziwy brak możliwości przywołania jakichkolwiek korzyści dla ówczesnego totalitarnego państwa. Minister Gospodarki ocenił, że nie ma podstaw do zmiany decyzji i utrzymał swoją decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2008 r. stwierdził, że organ orzekający podejmując rozstrzygnięcie z dnia [...] marca 1997 r. na podstawie całokształtu materiału dowodowego ustalił, że drukarnia była nieczynna i nic nie wskazywało na jej uruchomienie. W odniesieniu do drugiej przesłanki – interesu Państwa, organ uznał, że spełniona była również i ta przesłanka. Zasadność tego stanowiska nie została wprawdzie należycie uzasadniona w treści decyzji, jednak brak ten jest naruszeniem proceduralnym, które nie ma charakteru rażącego, zatem nie skutkuje stwierdzeniem nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu wyżej powołanego przepisu nie zostało uznane także podnoszone przez wnioskodawcę błędne pouczenie o środkach zaskarżenia. Takie naruszenie może stanowić podstawę do domagania się przywrócenia terminu. Organ wskazał, że w decyzji z [...] maja 2008 r. nie badał czy Prezes Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości wydając zarządzenie z [...] lutego 1951 r. prawidłowo zastosował przepisy dekretu o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego, gdyż było to przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją z [...] maja 1997 r. Przedmiotem oceny na podstawie art. 156 K.p.a. była wyłącznie decyzja z [...] marca 1997 r. Minister Gospodarki wydał swe rozstrzygnięcie w oparciu o całość materiału dowodowego, dokonując jego oceny w świetle przepisów dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, a także zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy normą prawa, a treścią rozstrzygnięcia. Treść decyzji nie przeciwstawia się przepisom na podstawie których została wydana. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że przy wydawaniu tej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 48/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. T. na decyzję Ministra Gospodarki z [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania, prowadzonego w trybie nadzwyczajnym nieważnościowym była decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 1997 r., znak [...] niestwierdzająca nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] lutego 1951 r. znak [...], w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem: D "M" wł. T. R., M., ul. K. 1. Sąd podkreślił, że o przesłance rażącego naruszenia prawa możemy mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z oczywistą sprzecznością pomiędzy normą prawną, a treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Treść decyzji musi pozostawać w sprzeczności z treścią przepisu prawa przez proste ich zestawienie ze sobą. Przenosząc to na grunt tego postępowania należy zauważyć, iż o takiej oczywistej sprzeczności nie możemy mówić w tej sprawie. Zdaniem Sądu decyzja z [...] marca 1997 r. nie narusza w sposób rażący prawa. Podnoszone zarzuty przez skarżącego są merytoryczną polemiką z rozstrzygnięciem Ministra Gospodarki z [...] marca 1997 r. popartą argumentacją, iż winna być stwierdzona nieważność zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1951 r. Organ wydając decyzję z [...] marca 1997 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności zarządzenia o ustanowieniu zarządu przymusowego dokonał oceny i wykładni tego aktu uznając, że zachodziły podstawy do wydania tegoż zarządzenia. Prawidłowość wykładni przepisów dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67 ze zm.) mogła być dokonana w trybie zwyczajnym, w ramach kontroli instancyjnej. W niniejszym postępowaniu organ badał czy zaskarżona decyzja organu rażąco naruszała przepis art. 156 K.p.a. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił J. T. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1 pkt 3 dekretu z 28 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67 ze zm.) w konsekwencji braku rozważenia wszystkich przesłanek koniecznych do ustanowienia przymusowego zarządu państwowego zgodnie z dekretem oraz błędną jego wykładnię prowadzącą do odmowy uchylenia decyzji Ministra Gospodarki, pomimo że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności lub uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo istnienia ku temu podstaw w konsekwencji naruszenia prawa materialnego i procesowego przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej oraz brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz – art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wymogom ustawowym w konsekwencji pominięcia w uzasadnieniu analizy interesu Państwa jako przesłanki warunkującej legalność ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad drukarnią. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, 2) zasądzenie kosztów według przepisanych norm oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uzasadnienia wyroku nie można wyprowadzić prawidłowego przeprowadzenia przez Sąd kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Granice trwałości decyzji ostatecznej wyznacza zgodność z przepisami prawa, co oznacza, że przepisy prawa polskiego nie przyjmują bezwzględnej trwałości decyzji administracyjnej. Podważenie trwałości decyzji ostatecznej może nastąpić w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Tryby nadzwyczajne postępowania administracyjnego mogą mieć za przedmiot weryfikację decyzji wydanych w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych. Ma to tę konsekwencję prawną, że przeprowadzenie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wydaną w postępowaniu zwykłym, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie wyłącza prowadzenia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana w trybie stwierdzenia nieważności może być dotknięta kwalifikowanymi wadami, które uzasadniają zastosowanie sankcji nieważności tej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W razie zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, ponowne prowadzenie w tym przedmiocie postępowania nie jest dopuszczalne dopóki obowiązuje decyzja wydana w tym trybie nadzwyczajnym. Dopuszczalne jest zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej lub odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Do tej decyzji ma też zastosowanie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego rodzaju decyzji nie jest dopuszczalne stosowanie innych podstaw nieważności od wyliczonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dotyczy to też podstawy wyliczonej w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest rażącego naruszenia prawa. Uchylenie się przez Sąd od oceny zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z tego względu, że było to przedmiotem oceny decyzji Ministra Gospodarki z 12 marca 1997 r. pozbawiło w konsekwencji jednostkę prawa do Sądu. Sąd obowiązany był dokonać oceny, czy odmowa stwierdzenia nieważności decyzji zaskarżoną decyzją nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jest odmowa stwierdzenia nieważności, pomimo że wystąpiła w sprawie przesłanka zastosowania sankcji nieważności decyzji. Rażącym naruszeniem prawa jest zastosowanie przepisu prawa do stanu faktycznego niezapisanego w normie prawnej. W orzecznictwie sądowym przyjęta jest jednolita wykładnia art. 1 pkt 3 dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67 ze zm.) – zarządem państwowym mogły być objęte nie wszystkie przedsiębiorstwa, lecz tylko te, których uruchomienie bądź utrzymanie w ruchu leżało w interesie państwa. Podkreśla się, że należy zważyć na dwa elementy przepisu art. 1 pkt 3 dekretu – po pierwsze, zwrot "mogą być objęte" oznaczał, że nie było obowiązku ustanowienia zarządu państwowego ani nie wynikał on z mocy oprawa lecz istniała prawna możliwość objęcia pewnych przedsiębiorstw tym zarządem – po drugie, przepis ten mógł mieć zastosowanie tylko do przedsiębiorstw, których funkcjonowanie leżało w interesie państwa. Głównym wyznacznikiem było więc istnienie interesu państwa, co niewątpliwie zawężało kategorię podmiotów gospodarczych tylko do tych, które mogły mieć kluczowe (strategiczne) znaczenie dla Państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 g rudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1128/98). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone w przedmiocie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] lutego 1951 r. znak [...] ma na celu przeprowadzenie weryfikacji decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności z punktu widzenia podciągnięcia pod przepis art. 1 pkt 3 powołanego dekretu stanu faktycznego: ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem D. "M" wł. T. R. Ogólnikowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd uchylił się od przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] lutego 1951 r. znak [...]. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej, właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.