II SA/Ke 135/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Mrozicka - Bąbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. K. i M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania M. K. i A. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008r., nakazującej inwestorom M. K. i A. K., rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego służącego do przetrzymywania sprzętu rolniczego, usytuowanego na terenie posesji nr 2 przy ulicy [...] w [...] gmina [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 8 maja 2003r. organ I instancji przeprowadził oględziny na działce w miejscowości [...], w wyniku których ustalił, że na działce tej znajduje się budynek gospodarczy - garaż na sprzęt i maszyny rolnicze. Budynek ten o wymiarach 11,35 x 5,30 m posiada ścianę boczną usytuowaną w linii ogrodzenia pomiędzy działkami, dwie ściany szczytowe, oraz dach jednospadowy konstrukcji drewnianej kryty blachą falistą, ze spadem na stronę działki własnej, przy czym od strony podwórka konstrukcja dachu podparta jest w środku rozpiętości stalowym słupem wykonanym z szyny kolejowej. Ściany budynku są murowane z bloczków żużlowych. Wysokość budynku wynosi 4,0 m, a wysokość przy okapie 3,20 m. W dniu oględzin w budynku znajdowały się: ciągnik rolniczy, siewnik i prasa do słomy. A. K. oświadczył do protokołu oględzin, że opisany budynek gospodarczy (garaż) został wybudowany bez pozwolenia na budowę w 2000r. oraz, że jest on używany do przechowywania sprzętu rolniczego. Z kolei Z. R. oświadczył, że żąda rozbiórki w/w budynku. Organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 8 maja 2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek Z. R. postępowania w sprawie budynku gospodarczego usytuowanego na terenie posesji nr [...] w [...]. Sprawa ta była wielokrotnie rozpoznawana przez organy obu instancji, a postępowanie zakończone wydaniem przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji w dniu [...] września 2004r. było również przedmiotem oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia [...] maja 2006r. oddalił skargę M. K. i A. K. na tę decyzję. Przeprowadzone w dniu 14.12.2006r. oględziny wykazały, że przedmiotowy budynek gospodarczy posiada niezmienione wymiary zewnętrzne. W stosunku do stanu z dnia wszczęcia postępowania nastąpiła zmiana polegająca na tym, że w budynku tym została wykonana ściana działowa z pustaków usytuowana w linii dotychczas istniejących dwóch słupów stalowych, podpierających konstrukcję dachu w budynku. W toku dalszego postępowania postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2008r. organ I instancji wstrzymał prowadzone przez M. K. i A. K. roboty budowlane i nałożył na nich obowiązek przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi wymaganymi przez przepisy szczególne dokumentami oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W zakreślonym terminie M. K. i A. K. przedłożyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz opracowanie zatytułowane "projekt budowlany wiaty gospodarczej usytuowanej na działkach nr ewid 852/2 i 1889/2 w [...] gm. [...]". Wskazane opracowanie zawierało zaświadczenie Burmistrza gminy z dnia 15 września 2008r. stwierdzające, że "zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Nr IV30/94 Rady Miejskiej z dnia 29 września 1994r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kieleckiego Nr 10 z dnia 29 listopada 1994r. poz. 101, który stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003r., działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków obręb [...] nr ewidencyjny 1889/2 i 852/2 znajdują się na terenach oznaczonych symbolem: "MR, MN". Zapis tekstowy dla tego symbolu brzmi: "Tereny zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej oraz towarzyszących usług nieuciążliwych". W związku z tym, że pozostałe obowiązki nie zostały przez inwestorów zrealizowane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 14 listopada 2008r. wydał decyzję nakazującą rozbiórkę. W odwołaniu od tej decyzji M. K. i A. K. zarzucili, że została ona wydana z naruszeniem ustalonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2006 r. wykładni przepisów art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zaznaczyli, że niesłusznie organ uznał za niewystarczające do zalegalizowania przedmiotowej inwestycji, przedłożone przez nich zaświadczenie Burmistrza Gminy z dnia 15 września 2008r. Nadto podkreślili, że wybudowany przez nich obiekt jest wiatą, a nie budynkiem gospodarczym, powinni więc dokonać zgłoszenia budowy, a nie uzyskiwać pozwolenie na budowę. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy wskazał, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 4 listopada 2008r. wystąpił do Urzędu Gminy z zapytaniem, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie budowy budynku gospodarczego zabraniał sytuowania budynków w granicy między działkami. W odpowiedzi uzyskał informację, że plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzony uchwałą nr IV 30/94 Rady Miejskiej z dnia 29 września 1994r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kieleckiego nr 10 z dnia 29 listopada 1994r. poz. 101, który stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003r., nie określał usytuowania budynków w stosunku do granic działki, ponieważ unormowania tego typu zawierać mogły plany szczegółowe. Zatem kwestie związane z sytuowaniem budynków w stosunku do granic działki w okresie obowiązywania planu regulowały przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1980 i 1994r. Następnie organ II instancji stwierdził, że przedmiotem postępowania w momencie stwierdzenia samowoli budowlanej był trwale związany z gruntem budynek gospodarczy posiadający trzy ściany i dach o powierzchni zabudowy wynoszącej 60,155 m2. Samowolne wykonanie ścianki działowej w środku obiektu nic nie zmienia i przedmiotowy budynek gospodarczy nadal jest parterowym budynkiem związanym z produkcją rolną, posiadającym rozpiętość większą niż 4,80m tj. 5,30 m, a powierzchnię większą niż 35 m2, tj. 60,155 m2. Budynek zarówno w dacie jego budowy jak i obecnie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Następnie organ odwoławczy powołując przepis art. 48 ust 1, 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane uznał, że M. i A. małżonkowie K. nie wykonali wszystkich obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2008r., gdyż nie przedłożyli projektu zagospodarowania działki, który powinien wchodzić w skład projektu oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która była konieczna ze względu na fakt, że na terenie, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt, brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto organ ten wskazał, że ze złożonego opracowania zawierającego inwentaryzację powykonawczą wynika, że obecny wskaźnik wytrzymałości Wx dla krokwi 8x12 cm wynosi Wx=192 cm³, a wymagany wskaźnik wytrzymałości krokwi, dla wyliczonego momentu zginającego 690 KGm i wytrzymałości 110 KG/cm² wynosić powinien Wx=627 cm³. W związku z tym w zaleceniach dotyczących wiaty zawarty jest zapis, iż zaleca się krokwie w zadaszeniu o przekroju 8x12 zastąpić większym przekrojem 12x18 o współczynniku Wx=648. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji zwrócił uwagę, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest wiatą i obszernie przytoczył stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia [...] maja 2006r., w którym Sąd ten wskazał, że "zgodnie z art. 28 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy tj. wedle niekwestionowanych ustaleń organów w roku 2000, roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym pozwolenia na budowę nie wymagała budowa parterowych budynków gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Nie ulega wątpliwości, że ustalone przez organy wymiary wiaty objętej postępowaniem (11,35 m. długości, 5,30 m. szerokości) przekraczają dopuszczalne gabaryty dla obiektu o celach i funkcji wyżej wskazanej, który był zwolniony od uzyskania pozwolenia na budowę. Organy obu instancji mają także rację, kwalifikując przedmiotową wiatę do budynków w rozumieniu Prawa budowlanego". oraz, że "jeżeli dany obiekt został wydzielony z przestrzeni przegrodami budowlanymi, to w świetle Prawa budowlanego jest budynkiem, podlegającym reżimowi ustawy. Istnienie trzech ścian i brak pełnego zamknięcia obiektu nie pozbawia go - jak słusznie zauważył organ II instancji - charakteru budynku w rozumieniu przedstawionym wyżej. Wiata, która jest przedmiotem sprawy wymagała zatem uzyskania pozwolenia na budowę i wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania z art. 48 Prawa budowlanego". Organ odwoławczy zaznaczył, że powyższy wyrok w niniejszej sprawie jest wiążący. Natomiast wskazany w odwołaniu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 lutego 2008r. sygn. akt II SA/Ol 1123/07 dotyczył innego obiektu i odmiennego stanu faktycznego. Odnośnie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r., organ podał, że w wyroku tym orzeczono, iż przepisy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane są niezgodne z konstytucją w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", a organ I instancji stosując przepisy uwzględnił to orzeczenie. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowy budynek gospodarczy położony jest na terenie, na którym nie obowiązuje żaden plan zagospodarowania przestrzennego, więc inwestorzy mieli obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie musiała być decyzją "ostateczną w dniu wszczęcia postępowania". Zatem mieli oni możliwość zalegalizowania tego budynku. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na powyższą decyzję M. K. i A. K. domagali się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Skarżący zarzucili, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane przedwcześnie, gdyż nadal czynią oni starania o zalegalizowanie obiektu budowlanego – zadaszonej wiaty do parkowania w jej obrębie maszyn i sprzętu rolniczego, niezbędnych do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 wskazali, że brak opracowania i przyjęcia w danej gminie planu zagospodarowania przestrzennego nie może być przeszkodą w wydaniu pozwolenia na budowę, w tym w zalegalizowaniu tzw., "samowoli budowlanej". Ponadto podkreślili, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem ich praw obywatelskich, słusznych interesów gospodarczych i bez jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego, mogącego wskazywać, że przedmiotowa murowana wiata jest uciążliwym dla sąsiadów obiektem budowlanym. Nadto skarżący podtrzymali zarzuty przedstawione w ich odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Powodem, dla którego Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji, było naruszenie przez organy artykułu 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust.1. Z kolei w myśl art. 49 ust. 1 właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:1/ zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3/ wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 października 2008r. zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego autowa projektu, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz zaświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W zakreślonym terminie inwestorzy przedstawili oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością, cztery egzemplarze projektu budowlanego, zaświadczenie o przynależności autora projektu do Małopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa oraz zaświadczenie Burmistrza Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego w dacie budowy, ale już nieaktualnego, planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji powodem, dla którego nałożono na skarżących obowiązek rozbiórki było to, że projekt budowlany był niekompletny, brak w nim bowiem było projektu zagospodarowania działki oraz prawidłowego zaświadczenia Burmistrza, czy też raczej, z uwagi na to, że na tym terenie nie ma uchwalonego planu zagospodarowania terenu, niezłożenie przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym wskazać należy, iż stosownie do cytowanego na wstępie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego organ I instancji powinien był wezwać skarżących do usunięcia w zakreślonym terminie wskazanych nieprawidłowości i dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu mógł nakazać na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego rozbiórkę obiektu. Tymczasem zamiast tego organ zwrócił się do Urzędu Gminy z zapytaniem, czy nieobowiązujący już plan zagospodarowania zabraniał sytuowania budynków w granicy między działkami. Tego typu pismo, doręczone również inwestorom, mogło ich tylko utwierdzić w przekonaniu, że złożone przez nich zaświadczenie Burmistrza o zgodności budowy z planem obowiązującym w dacie budowy jest wystarczające do zalegalizowania obiektu. Dlatego też dopiero z chwilą otrzymania zaskarżonej decyzji skarżący złożyli w Urzędzie Gminy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Gdyby wcześniej wiedzieli, że złożone przez nich zaświadczenie jest niewystarczające mogliby wcześniej o wydanie takiej decyzji wystąpić. Tak wiec niewątpliwie naruszenie przez organ obowiązku z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo stwierdzić należy, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. przykładowo wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009r. sygn. II OSK 1879/07), nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym, że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora ( lex nr 478287). W niniejszej sprawie, składając wymaganą ilość egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę uprawnioną oraz inne dokumenty, inwestorzy niewątpliwie wykazali wolę zalegalizowania wzniesionego samowolnie obiektu budowlanego. Dlatego też słuszny jest podniesiony przez nich w skardze zarzut, że decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana przedwcześnie, bez właściwego umożliwienia im zalegalizowania tego obiektu. Natomiast pozostałe, zawarte w skardze zarzuty, nie są uzasadnione. W szczególności nie można zgodzić się, że organy wydały decyzję wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego. Powodem dla którego orzeczono rozbiórkę nie było ustalenie, że z uwagi na brak planu legalizacja obiektu jest niemożliwa lecz to, że skarżący w zakreślonym postanowieniem terminie nie złożyli decyzji o warunkach zabudowy oraz planu zagospodarowania terenu. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, że będący przedmiotem postępowania obiekt, określany przez skarżących mianem murowanej wiaty, nie jest uciążliwy dla sąsiadów ani też że nie obraża on poczucia estetyki. Organy nie miały obowiązku w niniejszej sprawie ustalać powyższych okoliczności. Istotne w sprawie było tylko to, że skarżący wybudowali obiekt bez wymaganego pozwolenia na budowę. W takiej zaś sytuacji przepisy nie pozwalają organom na żadną uznaniowość. Bez względu na to, czy wzniesiony samowolnie obiekt jest uciążliwy dla sąsiadów i estetyczny czy też nie, oraz bez względu na to, czy jest on niezbędny do prowadzenia produkcji rolnej, organy nadzoru budowlanego nie mogą odstąpić od prowadzonego postępowania, mającego na celu legalizację obiektu, zaś w sytuacji, gdy legalizacja nie jest możliwa, jego rozbiórkę. Odnośnie zaś zawartego w odwołanie zarzutu ( podtrzymanego w skardze), że na budowę wiaty nie było potrzebne pozwolenie lecz zgłoszenie, wskazać należy, iż po pierwsze, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej uppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia; po drugie, bez względu na to, czy wniesiony przez skarżących obiekt jest budynkiem czy też nie, to z uwagi na jego rozmiary, na jego budowę wymagane było pozwolenie. Oceny tej nie zmienia to, iż w międzyczasie w obiekcie tym skarżący postawili ścianę działową. Nadal bowiem jest to jeden obiekt, o powierzchni ponad 60 metrów kwadratowych i rozpiętości konstrukcji większej niż 4,8 metra. Dlatego też nie może być on zakwalifikowany ani jako budowa, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. "a", ani jako wiata, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ani też jako obiekt, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Mając jednak na uwadze wcześniej wskazane okoliczności, zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 uppsa. Stosownie zaś do art. 151 tej samej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykowaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien ponownie nałożyć na inwestorów obowiązek złożenia pozostałych, niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej, dokumentów. Nadto, w związku z zawartym w projekcie budowlanym stwierdzeniem, iż krokwie w zadaszeniu posiadają nieodpowiedni przekrój, organ winien mieć na względzie, iż zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego tylko wówczas organ mógłby nakazać rozbiórkę obiektu z uwagi na naruszenie przepisów, w tym techniczno – budowlanych, gdyby to naruszenie uniemożliwiało doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.