IV SA/Wa 85/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi "J. Spółka z o.o." Spółka Komandytowa z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej "J. Spółka z o.o." Spółka Komandytowa z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 roku, nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lipca 2008 roku o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącej, dwutablicowej, konstrukcji reklamowej wraz z przyłączem energetycznym na działce nr [...] położonej w miejscowości D. przy autostradzie [...] na odcinku [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawiono poczynione ustalenia faktyczne i stwierdzono, że projektowana konstrukcja reklamowa, co prawda nie narusza przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych( DZ.U z 2005 roku, nr 108, poz. 908 ze zm.), w tym przepisu art. 43 ust.1 ustalającego w jakich odległościach od dróg mogą być umieszczane reklamy, to jednak jako reklama oświetlona naruszałaby art. 45 ust.1 pkt 7 ustawy z 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym( DZ.U z 2005 roku, nr 108, poz. 908 ze zm), dalej jako ustawa prawo o ruchu drogowym, który zabrania umieszczania w pobliżu dróg urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzający w błąd uczestników ruchu. Dalej organ argumentował, że ze względu na znaczną powierzchnię, będąc reklamą emitującą światło lub podświetlaną, stanowiłaby znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez oślepianie lub poprzez koncentrowanie na sobie uwagi, a w konsekwencji odwracanie uwagi od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego winien zachować szczególną ostrożność. Ponadto w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu, jakie występuje na przedmiotowym odcinku autostrady [...], reklama powoduje dekoncentrację kierowców. W czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia, np. z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem, gdzie nawet chwilowe odwrócenie uwagi wpływa na bezpieczeństwo uczestników ruchu, zwłaszcza na autostradzie gdzie dopuszczalna prędkość wynosi 130km/h. Takie chwilowe rozproszenie uwagi może być jednym z wielu powodów zaistnienia wypadku drogowego. Organ podnosił, że biorąc pod uwagę rozmiary projektowanej reklamy, jej lokalizację będzie ona adresowana do uczestników ruchu poruszających się autostradą. W istocie reklama, niosąca podaną w atrakcyjnej formie informację przyciąga uwagę kierowców, a przez to spowalnia ich reakcje w warunkach rosnącego natężenia ruchu drogowego. Biorąc zaś pod uwagę, że przedmiotowa reklama ma znaczną powierzchnię, może ona stwarzać zagrożenie dekoncentracji kierowców. Organ podnosił, że zgodnie z pkt VII.4 załącznika II do umowy europejskiej(AGR) o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie z dnia 15 listopada 1975 roku, ratyfikowanej przez Polskę 14 września 1984 roku( DZ.U z 1985 roku, nr 10, poz. 35 ze zm.) na których odbywa się ruch międzynarodowy, ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych jest zakazane. Organ również zauważał, że w ramach akcji mających poprawić bezpieczeństwo na drogach stworzył i propaguje programy temu celowi służące między innymi " Drogi zaufania". Z tego względu zarządca drogi, który pełni jednocześnie funkcję organu zarządzającego ruchem, nie może udzielić zgody na działania sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Skargę na postanowienie organu odwoławczego wniosła "J. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" spółka komandytowa w W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucała: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 45 ust.1 pkt 7 ustawy prawo o ruchu drogowym poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 124 § 2, art. 126 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. W związku z powyższym skarżąca wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia 2) obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny, gdzie podniesiono, że organ niezasadnie przyjął, iż reklamy przy drogach wpływają negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, ponieważ odwracają uwagę kierowców. Nieprawidłowo zostały powołane przepisy pkt VII.4 załącznika II do umowy europejskiej (AGR) o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie w dniu 15 listopada 1975 roku twierdząc, iż na drogach o dużym ruchu międzynarodowym, ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych jest zakazane. W ocenie skarżącej nie znajduje podstaw twierdzenie organu, że reklama podświetlana jest urządzeniem wysyłającym lub odbijającym światło nawet w kontekście słownikowej definicji tych pojęć. Termin " wysyłać’’ według słownika języka polskiego oznacza " przekazać, zlecić zrobienie czegoś, skierować czegoś dokądś’’. Termin zaś ,,odbijać" definiowany jest jako " uderzywszy o coś, o kogoś, odskoczyć lub zmienić kierunek swego ruchu albo zostać odbitym w lustrze lub w innej gładkiej powierzchni, zostać odciśniętym na czymś". Oślepienie według słownika to ‘’ pozbawienie kogoś wzroku bądź mocnym blaskiem lub silnym światłem przeszkadzanie w patrzeniu" . W ocenie skarżącej, nie jest możliwe, aby lampki oświetlające reklamę, będące drobnymi punktami światła nakierowanymi jedynie na planszę reklamową, mogły spowodować oślepienie uczestników ruchu lub przeszkodzić im w patrzeniu na drogę. Sprzeczne z doświadczeniem życiowym jest twierdzenie, iż reklama jako nośnik świetlny " niosąca podaną w atrakcyjnej formie informację przyciąga i zajmuje uwagę kierowców, a przez to spowalnia ich reakcję w warunkach rosnącego natężenia ruchu drogowego’’. Argumentowała, że istotą bezpieczeństwa na drogach w porze nocnej jest właśnie jak najlepsze oświetlenie obiektów znajdujących się przy drodze. Jej zdaniem potwierdza to choćby duża liczba stawianych sygnalizatorów świetlnych, latarni oraz systemów odblaskowych. Zauważała, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad sama organizuje kampanie społeczne wykorzystując podświetlane urządzenia reklamowe umieszczając je przy drogach. Wykorzystanie urządzenia reklamowego w takich kampaniach nie zakłóciło bezpieczeństwa, a wręcz wpłynęło na poprawę bezpieczeństwa na drogach oraz świadomość uczestników ruchu. Dwie podane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przesłanki pozostają ze sobą w sprzeczności. Obiekt, który oślepia nie może jednocześnie koncentrować na sobie uwagi. W sytuacji oślepiania naturalną reakcją jest patrzenie w źródło światła. Z kolei "koncentrowanie uwagi’’ zakłada, że następuje ,, wpatrywanie się ‘’ w dany obiekt. Takie stanowisko jest dowodem, że organ nie dokonał analizy sytuacji. W zaskarżonym postanowieniu nie udowodniono ani zagrożenia, ani choćby prawdopodobieństwa jego wystąpienia przy zastosowaniu projektowanego urządzenia reklamowego. Podobnie organ nie udowodnił w jakikolwiek sposób, w szczególności badaniem, ani opinią, iż dana kategoria konstrukcji reklamowych umieszczanych w pasie drogowym odwraca uwagę kierowców od sytuacji na drodze. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentacją. Dodatkowo organ podnosił, że już z samej definicji reklamy wynika, że jest to nośnik informacji wizualnej, w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, który swoją treścią, kolorystyką czy oświetleniem odwraca uwagę uczestników ruchu drogowego od sytuacji na drodze. Reklama wielkoformatowa, jak w niniejszej sprawie( wymiary tablicy reklamowej 12x4 m), powoduje dekoncentrację uczestników ruchu drogowego, co przy obecnym nasileniu ruchu stanowi realne zagrożenie. Organ nie zgadzał się ze stanowiskiem skarżącej, że reklama nie odwraca uwagi kierowców od sytuacji na drodze. Reklama ze swej istoty ma przyciągać wzrok kierujących, gdyż w przeciwnym razie nie byłoby celowe jej montowanie. Firmy reklamowe wielorako wykorzystują różne formy plastyczne, czy poprzez odpowiednie oświetlenie, tak aby nośnik reklamowy przyciągnął swoją formą uwagę uczestnika ruchu. Organ podnosił, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącej, iż lampki umieszczone na planszy reklamowej nie mogą spowodować oślepienia kierowców. Należy zauważyć, że bezzasadnym byłaby lokalizacja nośnika reklamowego bez odpowiedniej mocy oświetlenia, zwłaszcza że proponowany obiekt reklamowy miałby być usytuowany w terenie niezabudowanym, w odległości 50 m od autostrady [...], a jego odbiorcą byliby uczestnicy ruchu drogowego powyższej drogi. Podnosił, że jeżeli kolorystyka plansz reklamowych, czy materiałów z których jest wykonana ,, odbija’’ światło spotęgowane jeszcze przez ,, snop’’ świateł kierujących pojazdami skierowanymi na planszę reklamową, to takie chwilowe ,,oślepienie" może negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. W niniejszej sprawie proponowany nośnik reklamowy, usytuowany byłby w rejonie autostrady [...], gdzie uczestnik ruchu powinien zachować szczególną ostrożność, zwłaszcza, że na autostradzie [...] dopuszczalna prędkość wynosi 130 km/h. Organ podniósł, ze w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad stworzyła program ,, Drogi zaufania’’, by chronić życie i zdrowie uczestników dróg krajowych. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakim jest lokalizacja nośników reklamowych Generalna Dyrekcja ma zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga ,, J. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością’’ spółka komandytowa w W. zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. [ DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w warunkach określonych art. 53 ust.4 pkt 9 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( DZ.U nr 80, poz.717 ze zm.), według którego projekt decyzji o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności ustalenia, które zarządca drogi zobowiązany jest – jako organ uzgadniający – ocenić przez pryzmat regulacji prawnych dotyczących utrzymania i ochrony drogi, do której przylega teren objęty projektem decyzji o warunkach zabudowy. Należy zgodzić się, że faktycznie zarządca drogi nie może udzielić zgody na działanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Sprzeczność z obowiązującymi przepisami winna być wykazana poprzez zestawienie ustalonego stanu faktycznego z jasną wykładnią treści normy prawnej. W zaskarżonym postanowieniu organ stwierdził, że planowane umiejscowienie urządzenia reklamowego nie narusza odległości wynikających z art. 43 ust.1 ustawy o drogach publicznych. Uznał jednak, iż mimo zachowania tych odległości, projektowana inwestycja, ze względu na swoją konstrukcję jako podświetlana, gabaryty, możliwe do umieszczenia na niej treści i kolorystykę ich prezentacji, będzie jednocześnie i oślepiać i odwracać uwagę oraz wprowadzać w błąd uczestników ruchu drogowego - autostrady [...], gdzie wymagana jest od kierujących pojazdami szczególna ostrożność. Twierdzenia organu dotyczące negatywnego wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego opierają się na teoretycznych rozważaniach i nie zostały poparte konkretnymi dowodami. Nie można, biorąc za podstawę art. 45 ust.1 pkt 7 ustawy prawo o ruchu drogowym wyprowadzić zasady o niedopuszczalności lokalizacji urządzenia reklamowego w miejscu zachowującym odległość wynikającą z art. 43 ust.1 ustawy o drogach publicznych, tylko ze względu na możliwe umieszczenie treści, ich kolorystykę i sposób prezentacji- podświetlenie. Problematyka zaś sposobu i intensywności oświetlenia, gabarytów oraz kolorystyki reklam planowanych przez inwestora, jego uciążliwości wobec nieruchomości sąsiednich, w tym zajętych pod drogi publiczne będzie oceniana na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Powołując się na art. 45 ust.1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym jako przepis, który stanowi podstawę odmowy uzgodnienia, organ orzekający nie wykazał, że zachodzą przesłanki określone przywołanym przepisem. Zastosowanie tegoż przepisu wymaga wykazania, że projektowane urządzenie reklamowe jest urządzeniem wysyłającym lub odbijającym światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzenie w błąd uczestników ruchu. Tak więc za trafne należy uznać zarzuty skargi, gdzie skarżąca podnosi, że organ w żaden sposób nie wykazuje aby projektowana reklama ,, oślepiała’’, czy też ,, wprowadzała w błąd’’ uczestników ruchu drogowego. Organ nie wskazał argumentów przemawiających za postawioną tezą, iż przedmiotowa reklama będzie oślepiać uczestników ruchu drogowego i jakie czynniki o tym będą decydować( moc oświetlenia, użyta kolorystyka). Również kwestia wprowadzania w błąd uczestników ruchu drogowego nie została udowodniona. Jeżeli przez wprowadzanie w błąd będziemy rozumieć ingerencję w oznakowanie organizacji ruchu drogowego, to organ nie przedstawił argumentacji na czym miałoby wprowadzanie w błąd polegać. Sama bowiem możliwość odwracania uwagi urządzeniem reklamowym kierowców, nie oznacza jeszcze wprowadzania ich w błąd, co do organizacji ruchu drogowego. Organ w swojej argumentacji skupił się na wykazywaniu, że przedmiotowa reklama będzie prowadzić do rozproszenia uwagi kierowców, a nie dokonał pełnej oceny czy zachodzą przesłanki wynikające z przepisu art. 45 ust.1 pkt 7 ustawy prawo o ruchu drogowym. Nadto należy zauważyć, że postępowanie uzgodnieniowe w niniejszej sprawie toczyło się w ramach postępowania o ustalenia warunków zabudowy. Istotą tego postępowania jest ustalenie czy na działce wskazywanej przez inwestora może zostać wybudowane urządzenie reklamowe. Decyzja o warunkach zabudowy nie odnosi się do usytuowania obiektu, jego parametrów technicznych, czy też innych parametrów danego obiektu budowlanego. Tak więc ocena parametrów przyjętych rozwiązań konstrukcyjnych, oddziaływania obiektu na sąsiednie nieruchomości, a będące w obszarze oddziaływania, będzie przedmiotem oceny na etapie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z obowiązujących przepisów, zarówno ustawy o drogach publicznych, jak i ustawy prawo o ruchu drogowych nie możemy wyciągnąć generalnego wniosku o zakazie budowy urządzeń reklamowych podświetlanych poza pasem określonym w art. 43 ust.1 ustawy o drogach publicznych. Taki wniosek również nie płynie z przywołanego przez organ pkt VII.4 załącznika do umowy europejskiej(AGR) o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie z 15 listopada 1975 roku, a ratyfikowanej przez Polskę 14 września 1984 roku( DZ.U z 1985 roku, nr 10, poz. 35 ze zm.). Z punktu I.3 uwag ogólnych do załącznika II powyżej umowy wynika, że wszystkie postanowienia tego załącznika stosuje się, uwzględniając porównania nakładów i spodziewanych korzyści, zwłaszcza w dziedzinie poprawy bezpieczeństwa. Ustawodawca w przepisie art. 43 ust.1 ustawy o drogach publicznych określił odległości dla poszczególnych kategorii dróg gdzie nie mogą być realizowane żadne obiekty budowlane, w tym rządzenia reklamowe. W tym zakresie było to wprowadzenie ograniczeń z powołanej umowy, co do sytuowania reklam przy drogach międzynarodowych. Wobec powyższego odmowa uzgodnienia projektowanej inwestycji z przyczyn wskazanych w zaskarżonym postanowieniu, narusza art. 45 ust.1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 43 ust.1 i 3 ustawy o drogach publicznych, w sposób mający wpływ na wynik rozstrzygnięcia, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ orzekający uwzględni powołaną wyżej ocenę okoliczności wpływających na dopuszczalność uzgodnienia projektowanej inwestycji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.