VII SA/Wa 1821/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M. B., J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. B., J. W. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. B. oraz J. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wstrzymania robót budowlanych przy budowie domu jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. U. [...] w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 28 grudnia 2005 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. wpłynęło pismo M. B. reprezentowanego przez radcę prawnego K. Z. w sprawie podjęcia czynności kontrolnych zmierzających do usunięcia naruszenia prawa i wstrzymania robót budowlanych przy realizacji domu jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. U. [...] w W., prowadzonych w sposób mogący spowodować "zagrożenie środowiska oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wstrzymania robót budowlanych przy budowie domu jednorodzinnego na terenie w/w nieruchomości. M. B. i J. W. złożyli odwołanie od powyższej decyzji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stwierdzając, że postępowanie organ I instancji prowadził w sposób nierzetelny z naruszeniem art. 7, 77 i 10 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. wydał w dniu [...] maja 2008 r. decyzję Nr [...], na mocy której umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu. Po rozpatrzeniu odwołań M. B. i J. W., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest kwestia wstrzymania robót przy budowie domu jednorodzinnego zrealizowanego na działce o nr ew. [...] z ob. [...] położonej przy ul. U. [...] w W. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Urzędu [...] z dnia [...] października 2001 r., Nr [...]. Organ podniósł, iż w obrocie prawnym znajduje się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...], uchylająca własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...], zgłaszającą sprzeciw do użytkowania domu jednorodzinnego zrealizowanego na działce o nr ew. [...] z ob. [...] położonej przy ul. U. [...] w W. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy przyjął, że sporny obiekt został skutecznie przyjęty do użytkowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż organ odwoławczy ocenia sprawę według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania przez ten organ rozstrzygnięcia. Dokonanie istotnego odstąpienia od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę w rozumieniu 36a ustawy Prawo budowlane jak również wstrzymanie robót może nastąpić jedynie w trakcie budowy obiektu budowlanego. Jeżeli zatem budynek mieszkalny przy ul. U. [...] w W. został przyjęty do użytkowania, to jego budowa została zakończona i tym samym nie jest możliwe merytoryczne orzekanie przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W ocenie organu, nie istnieją zatem prawne podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w drodze postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego, co stanowi przesłankę umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. W. i M. B. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania skarżący zarzucili jej naruszenie przepisów: - art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności), art. 16 §1 k.p.a. (zasada trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej), art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (zasada legalizmu), art. 7 k.p.a., art. 2 Konstytucji RP (zasada praworządności) oraz art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa), poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z wiążącą w sprawie decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to jest umorzenie postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych jako bezprzedmiotowego z uwagi na fakt dopuszczenia budynku do użytkowania, mimo iż w ostatecznej, wiążącej w sprawie decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2007 r., wydanej również po dopuszczeniu budynku do użytkowania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (badając podstawy umorzenia postępowania przez organ I instancji) uznał, iż brak jest przesłanki bezprzedmiotowości oraz nakazał merytoryczne rozpatrzenie wniosków z grudnia 2005 r.; - art. 138 § 1 w zw. z art. 104 § 1, art. 105 § 1 oraz art. 6 k.p.a., poprzez zaakceptowanie skarżoną decyzją umorzenia postępowania, mimo istnienia podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego oraz przy braku podstawy prawnej umorzenia; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez wydanie skarżonej decyzji z pominięciem istotnych w sprawie dowodów i ustaleń, w tym protokołów oględzin oraz dowodu z opinii rzeczoznawcy budowlanego przedstawionego przez stronę, jednoznacznie wskazujących na niezgodność prowadzonej budowy z przepisami prawa i projektem budowlanym; - art. 36a ust. 1, art. 36a ust. 5 pkt 1, 7 i art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez zaakceptowanie skarżoną decyzją istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przy realizacji inwestycji na nieruchomości; - art. 5 ust. 1 pkt 1 lit d, pkt 8, pkt 9 Prawa budowlanego, poprzez zaakceptowanie skarżoną decyzją budowy na nieruchomości z naruszeniem środowiska naturalnego, z nieodpowiednim usytuowaniem na działce budowlanej, z naruszeniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym dostępu do drogi publicznej; - naruszenie art. 50 ust. 1 oraz art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, jak również art. 104 §1 k.p.a., poprzez nierozpoznanie wniosków stron o wstrzymanie robót budowlanych oraz o usunięcie nieprawidłowości na nieruchomości. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący w sposób obszerny przedstawili swoje stanowisko w sprawie, w szczególności wskazali, iż lakoniczne uzasadnienie skarżonej decyzji zasadza się na twierdzeniu, jakoby fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił budynek do użytkowania, przesądzał, iż postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem strony takie stanowisko jest całkowicie niezasadne, z tego względu, iż sprawa w tym zakresie została już inaczej rozstrzygnięta w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2007 r., która wiązała nie tylko organ I instancji, ale również inne organy. Powołana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2007 r., w której organ odwoławczy nakazał organowi I instancji rozpatrzyć odstępstwa od projektu budowlanego na nieruchomości, została wydana już po dopuszczeniu budynku do użytkowania. Oznacza to, iż okoliczność dopuszczenia budynku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do użytkowania w kontekście bytu postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych oraz umorzenia postępowania, była już badana i uwzględniona w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy jednak wydając decyzję z dnia [...] lutego 2007 r., wiążącą Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kolejnym rozpoznaniu sprawy, nie podzielił stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i mimo dopuszczenia budynku do użytkowania, nakazał rozpatrzenie merytorycznie wniosku w sprawie wstrzymania robót budowlanych. W żadnym razie nie uznał postępowania za bezprzedmiotowego. Skarżący w swojej skardze wskazali również na okoliczności wskazujące na fakt realizowania inwestycji z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego i warunków zabudowy. Pismem procesowym z dnia 19 marca 2009 r. skarżący uzupełnili zarzuty skargi podnosząc, iż zaskarżona decyzja narusza przepis: - art. 104 § 1, art. 105 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak rozpoznania w niej oraz zaakceptowanie nierozpoznania przez organ I instancji wniosku o wydanie na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości na nieruchomości; - art. 138 § 1 pkt 1 oraz § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania mimo, że należało przekazać organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania w związku z całkowitym zignorowaniem przez ten organ wniosku o wydanie na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości na nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. W dniu 6 kwietnia 2009 r. wpłynęło do Sądu pismo uczestników postępowania I. i W. K., w którym wnieśli o oddalenie skargi w całości. W ocenie strony skarżona decyzja nie zawiera wad prawnych i faktycznych, uwzględnia wszystkie wnioski strony i ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w toku kontroli instancyjnej. I. i W. K. wskazali, iż inwestycja prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2001 r., Nr [...], była wielokrotnie kontrolowana przez organy administracji architektoniczno – budowlanej oraz nadzoru budowlanego, nie dopatrzono się uchybień formalnych oraz faktycznych w trakcie prowadzenia inwestycji. Ponadto wskazali, że prowadzenie postępowania o wstrzymanie robót budowlanych w sytuacji kiedy na terenie nieruchomości nie są prowadzone prace budowlane, a inwestycja została dopuszczona do użytkowania, jest bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) . Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającą postępowanie w ramach nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu a dotyczących zrealizowania inwestycji z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę w zakresie projektu budowlanego i warunków zabudowy. Organ wskazał, że postępowanie w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wstrzymania robót budowlanych przy budowie domu jednorodzinnego przy ul. U. [...] w W. stało się bezprzedmiotowe wobec tego, że budowa została ukończona a obiekt budowlany został skutecznie przyjęty do użytkowania. O ile należy się zgodzić z organem, że w przypadku gdy roboty budowlane zostały zakończone to ich wstrzymanie jest bezprzedmiotowe, o tyle nie oznacza to, że bezprzedmiotowe stało się postępowanie w ramach nadzoru budowlanego. Przeszkodą do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania w ocenie organu odwoławczego jest przyjęcie do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, co związane jest z faktem, że w obrocie prawnym znajduje się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] grudnia 2006 r. uchylająca własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. zgłaszającą sprzeciw do użytkowania tego obiektu. Stanowisko organu nie jest trafne. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie a tym bardziej uproszczone postępowanie, w którym inwestor składa zawiadomienie o zakończeniu budowy nie może prowadzić do sankcjonowania samowolnych istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę. W postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie, które jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, organ dokonuje sprawdzenia również w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym. Do zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor obowiązany jest dołączyć w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia, kopie rysunków z naniesionymi zmianami zatwierdzonego projektu budowlanego, a w razie potrzeby także uzupełniające opisy (art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego). Trzeba podkreślić, że obowiązek ten dotyczy mało istotnych odstępstw, istotne bowiem odstąpienie od pozwolenia na budowę możliwe jest jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku mało istotnych odstępstw oświadczenie kierownika budowy o zgodności powinno być potwierdzone właściwą adnotacją przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego (jeśli został ustanowiony). Należy podkreślić, że postępowanie w ramach nadzoru budowlanego nie toczyło się z urzędu, ale zostało wszczęte na wniosek, stąd decyzja kończąca postępowanie winna się do wniosku odnosić poprzez merytoryczne załatwienie sprawy, a nie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z art. 105 k.p.a. Przedmiotem postępowania określonym bowiem we wniosku przez stronę były bowiem istotne odstępstwa dokonane przy realizacji przedmiotowej inwestycji uzasadniające podjęcie czynności kontrolnych zmierzających do usunięcia naruszeń prawa. Na przeszkodzie do ustosunkowania się do tego wniosku nie stoi jak to stwierdził organ skuteczne przekazanie obiektu do użytkowania. W świetle przepisów prawa budowlanego przyjęcie zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania budynku nie jest tożsame z uzyskaniem decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, która jak każda decyzja korzysta z domniemania legalności i prawidłowości dopóki nie zostanie podważona. Jedynie decyzja ostateczna korzysta z domniemania mocy obowiązującej (art. 16 k.p.a.). Z kolei brak jest podstaw prawnych by zawiadomieniu o przystąpieniu do użytkowania i przyjęciu takiego zawiadomienia przez właściwy organ przypisać moc sanującą istotne odstępstwa zrealizowanego obiektu od pozwolenia na budowę. W przepisach prawa budowlanego ustawodawca nie przewidział żadnego okresu przedawnienia dla stwierdzenia przez właściwy organ wykonania robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz do nałożenia przez ten organ w drodze decyzji obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (tak też WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 3 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 444/2007). Organ odwoławczy, którego obowiązkiem jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie miał więc obowiązek odnieść się do zarzutów odwołania dotyczących zrealizowania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę. Dopiero gdyby organ w następstwie analizy zgromadzonego materiału dowodowego uznał, że wykonane roboty nie uchybiają warunkom pozwolenia i przepisom prawa materialnego mógłby odstąpić od podjęcia czynności w ramach nadzoru budowlanego. Rozpatrując ponownie odwołanie organ winien wziąć pod uwagę, iż w świetle art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego mają zastosowanie do robót już wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 pkt 1 ust. 4 Prawa budowlanego (tj. istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach). Organ odwoławczy nie odniósł się do przesłanek zawartych w art. 50 i 51 ust. 1 Prawa budowlanego, które stanowią podstawę prawną działania organów nadzoru budowlanego, a stanowiły one podstawę wszczęcia postępowania. Z uwagi na treść wniosku wszczynającego postępowanie z dnia 28 grudnia 2005r. zawężenie przedmiotu postępowania jedynie do wstrzymania wykonywanych robót nie znajduje uzasadnienia. Natomiast podejmowanie przez organ działań na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, o co wnosili skarżący w ramach przedmiotowego postępowania nie może mieć miejsca w żadnym razie w tym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).