I SA/Wa 1576/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi Związku [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - po zapoznaniu się z odwołaniem i wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony Związku [...] z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego na 99 lat do działki gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego nr ewid. [...], z obrębu [...] o pow. [...] m2, dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...] na rzecz Domu [...] S.A. z siedzibą w W. - stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], stanowiąca dawną nieruchomość hipoteczną Nr [...], znajdowała się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) na mocy którego grunty leżące w granicach miasta W. przeszły na własność Gminy m. W., a następnie Skarbu Państwa w 1950 r. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w W., według stanu na dzień 14 kwietnia 1948 r., tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości uregulowany był wpisem jawnym na rzecz Spółki Dom [...] S. A. - na mocy aktu kupna z dnia 14 czerwca 1913 r. Przejęcie gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu 19 kwietnia 1948 r., tj. w dniu ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy Nr 10. W dniu 25 maja 1948 r. Dom [...] S. A. złożył wniosek o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonego hip. nr [...]. Zaś w dniu 1 czerwca 1951 r. Sąd Okręgowy w W. ogłosił upadłość przedsiębiorstwa [...] S.A., a postępowanie upadłościowe trwało do dnia [...] lipca 1963 r. Następnie orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1952 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Natomiast Miejski Konserwator Zabytków w W. decyzją z dnia [...] października 1971 r. nr [...] wpisał do rejestru zabytków Dom [...]. W dniu [...] grudnia 1983 r. Urząd Dzielnicowy W. Wydział Terenów wydał decyzję nr [...] ustanawiającą na 40 lat na rzecz [...] Związku [...] w W. prawo użytkowania wieczystego do terenu o powierzchni [...] m2, położonego w W. przy u. [...]. Natomiast budynki znajdujące się na przedmiotowym gruncie oddano Związkowi w użytkowanie. Akt notarialny pomiędzy Skarbem Państwa a [...] Związkiem [...] został zawarty w dniu 16 stycznia 1984 roku (Rep - [...]). Powyższy grunt z dniem 27 maja 1990 r. stał się własnością Dzielnicy-Gminy W., co potwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 1991 r., a następnie - zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 48, poz. 195 ze zm.) - własnością Gminy W. Art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) stanowił podstawę przejścia przedmiotowego gruntu na własność Miasta W. Decyzją z dnia [...] maja 1991 r. nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1952 r. W dniu 23 stycznia 1992 r. Związek [...] w W. zawarł z [...] Spółka z o.o. (obecnie Dom Handlowy [...] S.A.) umowę dzierżawy na "budynek i teren pod i wokół budynku" położonego przy ul. [...] na okres 20 lat. Następnie aneksem do umowy nr 6 została ona przedłużona do dnia 16 stycznia 2024 r. W dniu [...] kwietnia 1996 r. Sąd Rejonowy W., Wydział [...] wydał postanowienie sygn. akt [...], o wznowieniu postępowania upadłościowego i uchylił postanowienie Sądu Powiatowego W. w W., [...] sygn. akt [...] z dnia [...] lipca 1963 r. o stwierdzeniu ukończenia postępowania upadłościowego i zarządzeniu wykreślenia Spółki Akcyjnej Dom [...] w W. z rejestru handlowego [...]. Spółkę zarejestrowano pod nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1983 r. ustanawiającą na 40 lat na rzecz [...] Związku [...] w W. prawo użytkowania wieczystego do terenu o powierzchni [...] m2, położonego w W, przy u. [...] oraz oddającą Związkowi w użytkowanie budynki znajdujące się na przedmiotowym gruncie. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - po ponownym rozpoznaniu sprawy - uchyliło ww. orzeczenie z dnia [...] kwietnia 2003 r. i stwierdziło, iż decyzję Naczelnika Dzielnicy WW. wydano z naruszeniem prawa, lecz nie można stwierdzić jej nieważności, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2005 r., sygn. I SA/Wa 399/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2004 r. Zaś decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia [...] września 2004 r., sygn. [...] Sąd Rejonowy W. stwierdził nieważność umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste działki gruntu położnej w W., przy ul. [...], zawartej w dniu 16 stycznia 1984 r. Następnie wyrokiem z dnia [...] czerwca 2006 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w W. oddalił apelację W., Związku [...] i interwenienta ubocznego Domu Handlowego [...] S.A. od ww. wyroku. Sąd Najwyższy w dniu [...] lipca 2007 r., sygn. akt [...] odrzucił skargę kasacyjną od wyroku z dnia [...] czerwca 2006 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zezwolił na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] oznaczonego jako dz. ew. [...], obręb [...], d. hip. nr [...], jednocześnie zobowiązując przyszłego użytkownika do użytkowania zabytku zgodnie z programem użytkowym. Następnie Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku z dnia 25 maja 1948 r. złożonego przez spółkę Dom [...] S. A. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonego hip. nr [...] - ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego działki gruntu o powierzchni [...] m2 położonego w W. przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...] na rzecz Domu [...] S. A. z siedzibą w W.. Ponadto, ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do ww. gruntu w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki określone w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, zaś budynek znajdujący się na gruncie – zgodnie z art. 5 ww. dekretu – stanowi odrębną od gruntu nieruchomość będącą własnością właściciela hipotecznego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Związek [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Do odwołania dołączono wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony. Po rozpatrzeniu ww. odwołania i wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie - postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło niedopuszczalność odwołania Związku [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium podniosło, że prowadząc postępowanie odwoławcze w pierwszej kolejności zobowiązane jest do zbadania sprawy pod względem formalnoprawnym. Z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżoną decyzję organ pierwszej instancji wydał po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym Związek [...] nie uczestniczył. Podmiotowi temu nie przysługuje uprawnienie strony do występowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. - bowiem postępowanie to dotyczyło tylko przyznania za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Zatem przedmiotem niniejszego postępowania była wyłącznie nieruchomość gruntowa, gdyż znajdujący się na niej budynek stanowi odrębny przedmiot własności – w myśl art. 5 dekretu. Kolegium stwierdziło, że podnoszone przez odwołującego argumenty dotyczą ewentualnych jego roszczeń związanych z budynkiem, a nie z nieruchomością gruntową i z tego względu nie można uznać go za stronę postępowania. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że złożenie wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu przysługuje, zgodnie z dekretem z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, wyłącznie Spółce Dom [...] i tylko ona ma przymiot strony w prowadzonym - z jej wniosku - postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł Związek [...]. Wnosił o uchylenie tego postanowienia, zarzucając mu naruszenie następujących przepisów prawa: a) art. 134 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji wadliwe zastosowanie polegające na uznaniu, że omawiany przepis jest podstawą rozstrzygnięcia w związku z brakiem po stronie skarżącego przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., b) art. 6 i 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a także działanie organów obu instancji z naruszeniem zasady praworządności oraz zaufania do organów Państwa - przejawiało się ono stwierdzeniem, że skarżący nie był stroną postępowania w pierwszej instancji, mimo że w aktach sprawy znajdują się pisma organu kierowane, w toku postępowania administracyjnego, do skarżącego jako strony oraz nie przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność prawa własności Domu [...] S.A. do budynku, w tym: - nie przeprowadzenie dowodu z odpisu z Księgi Wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy W. Wydział Ksiąg Wieczystych dla nieruchomości położnej w W. przy ul. [...], w której. W. ujawnione jest jako wyłączny właściciel zabudowanej nieruchomości - jednocześnie w aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument urzędowy wykazujący prawo własności Domu [...] S.A. do budynku posadowionego na przedmiotowej nieruchomości - nie wyjaśniono w ogóle, czy istnieje odrębna od gruntu własność budynku, - nie dokonanie ustaleń, czy przedmiotowa nieruchomość była zabudowana w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., a więc czy budynek ten w ogóle podlega jego regulacji, - nie przeprowadzenie dowodu z akt toczącej się - z wniosku skarżącego - przed Ministrem Infrastruktury sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] maja 1991 r., orzekającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1952 r. nr [...], którym odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], pod numerem sprawy [...]; udział skarżącego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] maja 1991 r., jak i ewentualne stwierdzenie jej nieważności nadaje skarżącemu w sposób bezpośredni status strony w niniejszym postępowaniu. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że tylko podmioty wskazane w tym przepisie dekretu mogą uzyskać w niniejszym postępowaniu przymiot strony. Natomiast skarżący, choć nie jest wymieniony w przedmiotowym przepisie dekretu, a jednak posiada taki przymiot na podstawie art. 28 k.p.a. w zw. z art. art. 226 §1 k.c. w zw. z art. 224 §1 k.c. i art. 7 k.c, art. 415 k.c. i 461 k.c.. Dysponuje bowiem prawnie uzasadnionymi roszczeniami cywilnoprawnymi, na które wpływa decyzja Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowego, zabudowanego gruntu będzie miało wpływ na adresata tych roszczeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi. Kolegium stwierdziło, że przedmiotem prowadzonego ustępowania było wyłącznie ustalenie prawa do nieruchomości gruntowej, a nie do budynku. W sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem zasadnicze znaczenie ma określenie uprawnionego do złożenia wniosku przewidzianego przepisem art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Nie przysługiwało ono jednak Związkowi [...] i dlatego nie może on występować jako strona w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego - prowadzonego z wniosku dotychczasowego właściciela gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ postanowienie to nie narusza prawa. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - na podstawie art. 134 k.p.a. - stwierdziło niedopuszczalność odwołania Związku [...] od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do działki gruntu położonej w W. przy ul. [...] na rzecz Domu [...] S.A. z siedzibą w W. Kolegium uznało, że Związkowi nie przysługuje uprawnienie strony do występowania w tej sprawie – bowiem przedmiotowe postępowanie dotyczyło tylko przyznania użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] – zatem przedmiotem postępowania była wyłącznie nieruchomość gruntowa, gdyż znajdujący się na niej budynek stanowi odrębny przedmiot własności – art. 5 ww. dekretu. Wobec powyższego należało rozważyć, czy Związek [...] z siedzibą w W. posiadał przymiot strony w tym postępowaniu administracyjnym. Art. 28 k.p.a. stwierdza, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 k.p.a., oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny - to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Zatem o istnieniu interesu prawnego decydują - w myśl ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (por: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, tj. taki, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (podobnie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cyt. tam orzecznictwo i literatura). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc - zdaniem Sądu - ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Odnosząc te rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy uznać, że skarżący Związek [...] nie posiadał interesu prawnego do wystąpienia z odwołaniem od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do działki gruntu położonej w W. przy ul. [...] na rzecz Domu [...] S.A. z siedzibą w W. Z prowadzonego postępowania ewidentnie wynika, że nie dysponuje on żadnym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości - będąc jej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym - a tylko z tego faktu skarżący mógłby wywodzić swój interes prawny w złożeniu odwołania od ww. decyzji. Również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach sygn. akt II OSK1117/07, II OSK1118/07 i II OSK1119/07 stwierdził; " W niniejszej sprawie, z uwagi na stwierdzenie przez sąd powszechny nieważności umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste działki gruntu położonej w W. przy ul. [...], zawartej w dniu 16 stycznia 1984 r., pomiędzy Skarbem Państwa a [...] Związkiem [...], skarżący utracił prawo do przedmiotowego gruntu i posadowionych na nim budynków." Ponadto, Sąd w niniejszym składzie, w pełni podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., negujące twierdzenia skarżącego, odnośnie posiadania przez niego przymiotu strony z uwagi na przysługujące mu roszczenia cywilnoprawne wobec Miasta W. - jako właściciela nieruchomości o zwrot dokonanych nakładów na budynek i innych nakładów, o zwrot opłat za użytkowanie wieczyste, o odszkodowanie i innych. Przecież oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie powoduje utraty prawa własności do przedmiotowego gruntu posiadanego przez Miasto W. – zatem nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżący mógł dochodzić swoich ewentualnych roszczeń. Również stwierdzenie nieważności kwestionowanej przez niego decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego - nie jest warunkiem dochodzenia ww. nakładów. Ponadto, rozliczenie nakładów poczynionych na przedmiotową nieruchomość oraz rozpatrzenie pozostałych żądań skarżącego - ma charakter wyłącznie cywilnoprawny i może być dochodzone tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym. Poza tym, zgodnie z treścią art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy – budynek pozostał własnością dotychczasowych właścicieli, gdyż wniosek dekretowy został rozpatrzony pozytywnie, a budynek przechodził na własność gminy tylko w przypadku nie przyznania dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy – art. 8 ww. dekretu. Sąd uznał też, iż fakt omyłkowego poinformowania skarżącego o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku dekretowego – nie czyni go automatycznie stroną tego postępowania. Reasumując Sąd stwierdził, że skarżący Związek [...] z siedzibą w W. nie udowodnił posiadania interesu prawnego - o którym mowa w art. 28 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo zatem stwierdziło niedopuszczalność jego odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]. Stwierdzić też należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało przy rozstrzyganiu sprawy - uzasadniając przekonująco swoje postanowienie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).