II SA/Gd 412/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska ( spr. ) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. Ż. i A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie były decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane w następstwie przeprowadzenia przez ten organ postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 grudnia 2006 r. ustalającej warunki zabudowy dla realizacji zespołu wielofunkcyjnego obejmującego budynki mieszkalne z usługami na działce nr [...] wraz z infrastrukturą na działkach nr [...], [...], [...] i [...] położonych w G. przy ul. [...]. Kwestionowana w postępowaniu administracyjnym w trybie nadzwyczajnym decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 27 czerwca 2006 r. spółka A w G. wystąpiło z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tzw. zespołu wielofunkcyjnego [...] przy ulicy [...] w G. na działce nr [...] oraz infrastrukturą na działkach [...], [...], [...] i [...] ( chodzi o teren na którym znajdują się budynki dawnej [...] adaptowane w latach 90 – tych na Centrum Handlowe S. i Centrum Handlowe S. B. w G. W. ). W charakterystyce inwestycji wskazano, że planuje się wybudowanie zespołu budynków mieszkalnych ( wysokich, 17 kondygnacyjnych, mieszkalnych na ok. 220 mieszkań ) z przeznaczeniem parteru na funkcje usługowo - handlowe oraz trzema kondygnacjami podziemnymi z przeznaczeniem na parking. W toku postępowania administracyjnego zainicjowanego powyższym wnioskiem na zlecenie organu zespół urbanistów z Politechniki Gdańskiej sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ). Sporządzając analizę wyznaczono na mapie tzw. obszar analizowany o wielkości wymaganej przez przepisy w/w rozporządzenia tj. trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. W wyznaczonym w ten sposób obszarze znalazły się działki zabudowane położone przy ulicach: G., J. D., M. P., B. i P. Z analizy wynika, że zabudowa sąsiednia ( znajdująca się w obszarze analizowanym ) jest bardzo zróżnicowana. Przykładowo przy ulicy P. istnieje zabudowa wielorodzinna ( przedmiejskie wille z przełomu XIX i XX wieku ), z kolei na terenie tym zlokalizowane są również budynki Centrum Handlowego M. i kilkunastokondygnacyjny budynek O. tzw. [...]. W analizie dokonano charakterystyki istniejącej zabudowy i określono wymagania dla nowej zabudowy określonej we wniosku. W oparciu o sporządzoną w sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydent Miasta w dniu 29 grudnia 2006 r. powołując art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wyżej wskazanego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 ustalił warunki zabudowy dla realizacji zespołu wielofunkcyjnego o nazwie [...] tj. dla budynku mieszkalnego z usługami. W decyzji określono, że bryłę budynku ma stanowić tzw. baza budynku o wysokości od 12 do 16 metrów której przeznaczenie ma być usługowe oraz maksymalnie 4 wieże mieszkalne nie stykające się ze sobą o maksymalnej wysokości 55 metrów; obiekt może mieć – baza maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne, a wieże maksymalnie 17 kondygnacji nadziemnych. Ustalono także, że ilość kondygnacji podziemnych może wynosić maksymalnie 3 kondygnacje. Zawarto również inne ustalenia odnoszące się m. in. do geometrii dachu ( dachy płaskie ), szerokości elewacji ( szerokość elewacji od ulicy P. ustalono maksymalnie na szerokość działki ), wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ( maksymalnie 80 % ). Określono linie zabudowy i uwidoczniono je w części graficznej decyzji. W decyzji zawarto także wymagania dotyczące elewacji budynku i ich wykończenia. Decyzja zawiera również ustalenia odnoszące się do obsługi komunikacyjnej, ochrony środowiska, przyrody. Wskazano, że teren działki nie jest wpisany do rejestru zabytków i nie leży na obszarze objętym ochroną konserwatora zabytków. Wobec tego, że od powyższej decyzji żadna ze stron nie wniosła odwołania stała się ona ostateczna. W dniu 10 września 2007 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek M. i A. Ż. z żądaniem stwierdzenia jej nieważności. We wniosku wskazano, że projektowane budynki nie zapewniają zachowania ładu przestrzennego z tego względu, że ich gabaryty i forma nie odpowiada zabudowie istniejącej na działkach sąsiednich tj. kilkupiętrowym budynkom pochodzącym z przełomu XIX i XX wieku. W ocenie wnioskodawców wybudowanie 55 metrowych wieżowców bezpowrotnie zniszczy architektonicznie najstarszą część W. Zarzucono także, że istniejący układ drogowo – komunikacyjny nie jest przygotowany na dodatkowe jego obciążenie w wyniku nowej zabudowy i że w związku ze wzmożonym ruchem zmniejszy się bezpieczeństwo dzieci uczęszczających do szkoły podstawowej zlokalizowanej przy ulicy M. P. Z akt sprawy wynika, że skarżący są właścicielami jednego z lokali w budynku przy ulicy B. [...] i byli stronami tzw. postępowania zwykłego. W dniu 3 października 2007 r. również G. K. właścicielka innego lokalu w budynku przy B. [...] wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy z tych samych przyczyn co skarżący. Nadmienić trzeba, że kwestionowana decyzja w dniu 8 marca 2007 r. została na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeniesiona na rzecz spółki B w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu powyższych wniosków, decyzją z dnia 28 listopada 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności zaakcentował i wskazywał na szczególny charakter postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności. Wyjaśnił, że postępowanie to prowadzone jest w innym trybie niż postępowanie zwykłe w tzw. trybie nadzwyczajnym oraz że inny jest jego przedmiot niż postępowania zwykłego. Następnie organ przytoczył uregulowania prawne odnoszące się do ustalania warunków zabudowy. Stwierdził, że przed wydaniem decyzji w sprawie sporządzono wymaganą analizę, a jej wnioski pozwoliły ustalić warunki zabudowy stosownie do obowiązujących i przytoczonych uregulowań Uznał, że nie zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa ani żadna inna wymieniona w tym artykule. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. i A. Ż. podtrzymali swoje stanowisko, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Wskazali, że organ niezasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy mimo że ta rażąco narusza prawo oraz pomimo "negatywnego odbioru społecznego planowanej inwestycji". Zarzucono organowi powierzchowność zbadania sprawy, nie odniesienie się do istotnych wad kwestionowanej decyzji oraz jednostronną interpretację przepisów na korzyść inwestora. Konkretnie natomiast podniesiono: - wskazanie błędnego numeru decyzji, -brak udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wszystkich właścicieli nieruchomości przyległych, -brak doręczenia stronom załączników do decyzji, - zezwolenie na wyjazd z podziemnego parkingu obsługującego 300 miejsc parkingowych wprost na wyjście szkoły podstawowej na ulicy M. P. i lokalizację innych wyjazdów na ulicę P. w miejscach gdzie obecnie są przejścia dla pieszych - nie uwzględnienie zwiększonego natężenia ruchu komunikacyjnego, - błędne wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki na 80 % w sytuacji gdy na działkach sąsiednich wskaźnik ten wynosi 40 %; analogicznie jeżeli chodzi o wysokość budynku: przyjęto 55 metrów, 17 kondygnacji w sytuacji gdy na działkach przyległych wysokość budynków nie przekracza 12 metrów tj. trzech kondygnacji. - nie odniesienie się przez organ do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do 2002 r. oraz nie uwzględnienie faktu istnienia w sąsiedztwie planowanej inwestycji obiektów zabytkowych ([...]), - brak sporządzenia w sprawie analizy nasłonecznienia ( zwłaszcza na sąsiadujący budynek szkoły i budynki mieszkalne ). Dodatkowo zarzucono ogólnie "niezachowanie odpowiednich odległości oraz zastosowanie niedozwolonej wysokości, brak badań geologicznych i archeologicznych". Podobną argumentację przedstawiono w piśmie wniesionym do organu w imieniu mieszkańców ulicy P. przez Z. C. Decyzją z dnia 3 kwietnia 2008 r. Kolegium utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. W uzasadnieniu Kolegium ponownie bardzo szczegółowo przedstawiło stan prawny regulujący problematykę związaną z postępowaniem administracyjnym w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej akcentując wyjątkowość tej instytucji i jej szczególny charakter odróżniający ją od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Organ zwrócił uwagę, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności można rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, a usunięciu w tym trybie nie podlegają wady proceduralne dla których właściwy jest tryb wznowienia postępowania. Szczególnie zaś organ analizował przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji uznał że w przedmiotowej sprawie ona nie zaistniała. Kolegium bardzo szczegółowo przytoczyło i omówiło uregulowania prawne odnoszące się do ustalania warunków zabudowy. Przedstawiono ustalenia kwestionowanej decyzji i stwierdzono, że w sprawie nie zaistniała żadna z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa uzasadniająca stwierdzenie jej nieważności. Odnosząc się do zarzutów stron Kolegium wyjaśniło, że takie okoliczności jak: błędny numer decyzji, ewentualne pominięcie niektórych osób jako stron postępowania, czy ewentualne nie doręczenie stronom załączników do decyzji nie uzasadniają stwierdzenia nieważności. Odnośnie kwestii zjazdów, braku poszerzenia pasa drogowego, sygnalizacji świetlnej, zwiększenia natężenia ruchu i związanego z tym zagrożenia bezpieczeństwa Kolegium wyjaśniło, że stosownie do § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych i to zostało zawarte w punkcie 4 kwestionowanej decyzji. Odnośnie ustalenia wysokości planowanego obiektu budowlanego i wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy Kolegium powołało się na wyniki analizy i wskazało na zgodność tych ustaleń z przepisami rozporządzenia. Organ wyjaśnił również, że w sprawie nie miały żadnego znaczenia ustalenia planu który wygasł, a zarzuty dotyczące ochrony zabytków i obszaru o wybitnych walorach krajobrazowych uznał za chybione. Wskazał także, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest wymagane ani sporządzenie analizy nasłonecznienia, ani też przeprowadzenie badań geologicznych i archeologicznych. Skargę do sądu wnieśli M. i A. Ż. powtarzając argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo w odniesieniu do decyzji ustalającej warunki zabudowy skarżący zarzucili, że: 1/ "na etapie uzgadniania decyzji nie powiadomiono wszystkich właścicieli nieruchomości przylegających do inwestycji uniemożliwiając uczestnictwo w charakterze stron" 2/ "decyzja nie ustala konieczności wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko", 3/ "inwestycja ( ... ) powinna być wykonana w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nie o tendencyjnie dobrane warunki zabudowy", 4/ "powinna być opracowana w zgodzie z przepisami o ochronie zabytków, które znajdują się w najbliższej okolicy planowanej inwestycji". Skarżący zarzucili, że "decyzja w każdym z punktów w rażący sposób narusza prawo, a w szczególności ład przestrzenny, ochronę środowiska i krajobraz, dziedzictwo kulturowe i zabytki, nie jest dostosowana do możliwości infrastruktury technicznej i komunikacji, nie zapewnia ochrony interesów osób trzecich, nie została zaprojektowana zgodnie z przepisami oraz nie posiada potencjalnych możliwości uzyskania wymaganych uzgodnień". Stwierdzili także, że "SKO badając sprawę uporczywie ukrywa oczywiste wady prawne decyzji z jednostronną interpretacją na korzyść inwestora, pomija dobro ogólne jak również bezpieczeństwo mieszkańców oraz ochronę zabytków", a "praktyka ta jest bardzo negatywnie postrzegana i komentowana przez ogół społeczności oraz pogłębia brak zaufania do władz samorządowych i instytucji prawa". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium odniosło się do nowych zarzutów skarżących wyjaśniając, że w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy nie były wymagane jakiekolwiek inne uzgodnienia decyzji poza uzgodnieniem z zarządcą drogi, a skoro zarządcą jest Prezydent Miasta czyli organ wydający decyzję to zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie zachodziła potrzeba uzgodnienia. Kolegium wyjaśniło także że w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie stanowi się o konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. W dalszych pismach złożonych w toku postępowania sądowego skarżący oraz dopuszczone do udziału w sprawie Stowarzyszenie A powołały się na opracowaną przez prof. A. B. opinię o analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej dla potrzeb postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Opinia ta znajduje się w aktach administracyjnych. W oparciu o jej treść i wnioski strony wyraziły pogląd o wadliwości analizy opracowanej dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy i o niedopuszczalności wydania dla przedmiotowej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżących i Stowarzyszenia wadliwością sporządzonej analizy jest wyznaczenie parametrów planowanej zabudowy ( linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej i wysokości jej górnej krawędzi ) "wyłącznie na wszystkich dopuszczonych prawem odstępstwach, a nie na ogólnych zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ...". W ich ocenie również realizacja inwestycji o takiej skali, wielkości i uciążliwości jaką planuje inwestor możliwa jest jedynie w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie podlegały decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane po rozpatrzeniu wniosków stron o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzja Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy. Rozstrzygnięcia te pozostają wprawdzie w pewnym związku, ale tylko w tym znaczeniu że jedno z nich rozstrzyga o prawidłowości drugiego i to w dość ograniczonym zakresie. Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, a takim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ma bowiem ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznawanie sprawy. Tryb nadzwyczajny ma na celu weryfikację rozstrzygnięcia tylko z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek, które wymienia art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa. Zbędnym jest przytaczanie treści powyższego przepisu, albowiem był on już w całości cytowany w rozstrzygnięciach Kolegium. Kolegium bardzo dokładnie w swoich decyzjach wyjaśniło stronom rodzaj i przedmiot prowadzonego postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja rozstrzyga i przesądza o tym, że wydana przez Prezydenta Miasta decyzja o warunkach zabudowy nie jest obciążona wadliwością prawną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa, a to oznacza, że została wydana przez właściwy organ, że nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną, że nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa, ani też w innych okolicznościach i z innymi wadami enumeratywnie wymienionymi w podanym przepisie. Prowadzone przez Kolegium postępowanie nie było zwykłym postępowaniem odwoławczym od decyzji ustalającej warunki zabudowy, a postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem jest skontrolowanie decyzji tylko pod kątem najcięższych wadliwości prawnych. Już z samej istoty podniesionych przez strony zarzutów wynika, że nie mogły one doprowadzić do wyeliminowania decyzji o warunkach zabudowy w trybie stwierdzenia jej nieważności. Zarzuty te bowiem dotyczyły albo uchybień procesowych związanych z ewentualnym niewłaściwym ustaleniem stron postępowania czy brakiem doręczenia stronom załączników do decyzji, albo koncentrowały się wokół kwestii związanych z pogorszeniem warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym i komunikacji, czy wreszcie dotyczyły spraw nie podlegających w ogóle badaniu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jak np. braku analizy nasłonecznienia, czy badań geologicznych i archeologicznych. Do wszystkich tych zarzutów Kolegium prawidłowo ustosunkowało się w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnienia organu są wyczerpujące i jasne, stąd nie ma potrzeby ani ich powtarzania, ani uzupełniania. Zdaniem Sądu omówienia wymaga natomiast jedynie kilka niżej wskazanych kwestii podniesionych przez strony na etapie postępowania sądowoadministracyjnego i związanych z przesłanką tzw. rażącego naruszenia prawa wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wprawdzie Kolegium również i tej przesłance stwierdzenia nieważności poświęciło dostatecznie dużo uwagi nie mniej jednak pewne poglądy stron odnośnie rażącego naruszenia prawa przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy wymagają weryfikacji. Kwestionowana w prowadzonym postępowaniu decyzja o warunkach zabudowy została wydana na podstawie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strony postępowania powołując się na opinię sporządzoną przez osobę z tytułem naukowym profesora z dziedziny architektury wyraziły pogląd o naruszeniu powyższego przepisu. W ich ocenie wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku inwestora było niedopuszczalne, a lokalizacja obiektu o takiej skali, charakterze i znaczeniu urbanistycznym winna nastąpić jedynie w oparciu o postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pogląd ten jest błędny. W sprawie bezspornym jest, że dla terenu objętego wnioskiem inwestora w dacie jego załatwiania brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wniosek inwestora musiał być rozstrzygnięty pod kątem spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jedynie brak spełnienia wymogów wskazanych w tym przepisie uprawniałby organ do odmowy uwzględnienia wniosku, a nie sam w sobie charakter inwestycji tj. jej wielkość i znaczenie. Odmowa wydania decyzji w sytuacji braku planu tylko z uwagi na "rozmach" inwestycji i jej znaczenie dla wyglądu całej dzielnicy W. i G. z zaleceniem dla inwestora oczekiwania na uchwalenie planu stanowiłaby takie naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że mogłaby niewątpliwie mieścić się w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Zatem w ocenie Sądu to właśnie podzielenie przez organ administracji publicznej poglądu prawnego skarżących i Stowarzyszenia przedstawionego w załączonej opinii naukowej byłoby naruszeniem prawa. Przepisy prawa nie pozwalają inwestorowi odmówić wydania warunków zabudowy w oczekiwaniu na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Drugą kwestią wymagającą krótkiego objaśnienia są podnoszone przez strony okoliczności związane z wyznaczeniem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy ( tj. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji, jej wysokości, geometrii dachu ). Nie ulega wątpliwości, że wydanie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy zostało poprzedzone analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną na podstawie przepisów wskazanego już rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez osoby uprawnione ( zob. art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu ). Zasadniczo z punktu widzenia podstawy nieważnościowej wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa okoliczności powyższe przesądzają już o wyniku prowadzonego postępowania w trybie nadzwyczajnym. Wszystkie bowiem pozostałe kwestie dotyczące już samej prawidłowości określenia wymagań dla nowej zabudowy nie powinny być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Merytoryczne ich roztrząsanie i badanie prawidłowości ich ustalenia mogło i powinno być przedmiotem zwykłego postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego, a nie postępowania nadzwyczajnego. Należy podkreślić, że charakterystyka istniejącej na danym terenie w tzw. obszarze analizowanym zabudowy i określenie w odniesieniu do niej cech nowej zabudowy należy do wiedzy urbanistycznej. Organ administracji dokonuje jedynie kontroli prawidłowości sporządzenia analizy pod kątem jej kompletności, prawidłowości zastosowanych przepisów, jej wniosków i uzasadnienia...itp. Ewentualne wadliwości analizy i ewentualna błędna jej ocena przez organ to takie naruszenia, które ze swej istoty nie noszą cech rażącego naruszenia prawa. Zatem w przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, podnoszone wobec analizy zarzuty nawet gdyby były uzasadnione i tak nie mogły stanowić podstawy do wyeliminowania kwestionowanej decyzji. Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, analiza będąca podstawą rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia warunków zabudowy odpowiada przepisom prawa. Oczywistym jest, że tak jak w każdej dziedzinie nauki czy sztuki poglądy urbanistów i architektów na zagospodarowanie danego terenu, bądź przestrzeni mogą być odmienne. Różne też mogą być zamiary właściciela w odniesieniu do zagospodarowania własnej działki. Zatem nie jest wykluczone, że w sytuacji gdy na danym terenie istnieje zróżnicowana zabudowa to inwestor ( w zależności od swoich planów ) może uzyskać kilka decyzji o warunkach zabudowy na zupełnie różne w formie i bryle obiekty budowlane w odniesieniu do tej samej działki i każda z tych decyzji będzie zgodna z prawem. Nie jest tak, że wynik analizy w każdym przypadku w odniesieniu do tego samego terenu "wyznaczy" identyczne warunki dla nowego obiektu. Prawdopodobieństwo, że tak będzie jest większe jedynie na terenie na którym dominuje jednolita pod względem architektury zabudowa na takich samych wielkościowo działkach. Każdy nowo wznoszony obiekt na takim terenie jest praktycznie odwzorowaniem istniejących. W sytuacji natomiast gdy charakter, cechy i warunki istniejącej zabudowy są zróżnicowane to wymagania dla nowej zabudowy muszą być ustalone w odmienny sposób i jest to oczywiste, gdyż wówczas ustalenie wymagań na podstawie tzw. ogólnych wskaźników powodowałaby chaos i nieład architektoniczny. Nie trudno bowiem dostrzec, że w sytuacji gdy w obszarze analizowanym znajdują się budynki 3 – 4 kondygnacyjne i przykładowo 17 – kondygnacyjne to wyznaczenie nowej zabudowy w oparciu o ich średnią wielkość byłoby zupełnym nieporozumieniem, a każdy kolejno wznoszony obiekt musiałby mieć inną wysokość. Strony zarzucają, że w przedmiotowej sprawie urbaniści sporządzający analizę określili wymagania dla nowej zabudowy na "prawnie dopuszczalnych odstępstwach", czyli w oparciu o te przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., które stanowią, że "dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1" ( por. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 wskazanego rozporządzenia ). Stawiając taki zarzut strony nie dostrzegają jednak, że takie wyznaczenie wskaźników kształtowania zabudowy, odmienne od sposobów przewidzianych we wcześniejszych ustępach wskazanych przepisów jest: po pierwsze – właśnie prawnie dopuszczalne, a po drugie - jak najbardziej uzasadnione w sytuacji gdy istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa jest bardzo zróżnicowana. Zatem zastosowanie "prawnie dopuszczalnych odstępstw" przy sporządzaniu analizy było w pełni uprawnione, a sama analiza w sprawie o ustalenie warunków zabudowy została opracowana zgodnie z obowiązującymi w tym przedmiocie przepisami. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ).