II GSK 755/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. WSA Renata Kantecka (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 16 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Ć. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 976/08 w sprawie ze skargi J. Ć. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od J. Ć. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. w kwocie 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 maja 2009r., sygn. akt II SA/Łd 976/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę J. Ć. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej ARiMR) z dnia [...] października 2008r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania w obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 10 maja 2007r. J. Ć. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w R. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007. Do płatności zgłoszono 14 działek rolnych oznaczonych literami od A do M o łącznej powierzchni 39,12 ha. Pismem z dnia 4 października 2007r. organ I instancji wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących działek ewidencyjnych nr: 284, 118, 330, 291, 240, 233, 343. W konsekwencji powyższego strona złożyła korektę do wniosku o przyznanie płatności oraz oświadczenie dotyczące pomyłki w numerze działki – zadeklarowana powierzchnia 1,36 ha dotyczy działki numer 248, a nie numer 284. W dniach 14 i 19 grudnia 2007r. w gospodarstwie rolnym strony przeprowadzona została kontrola całego gospodarstwa metodą "inspekcji terenowej", o której strona nie była informowana. Ze względu na rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną i uprawami wskazanymi we wniosku, a protokołem z czynności kontrolnych, organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi strona wniosła o uznanie złożonej korekty i uznanie powierzchni działek, co do których złożyła wyjaśnienie. Powierzchnia uprawniona do dopłat wynosiłaby wówczas 33,42 ha. Wnioskodawca nadmienił, że gospodarstwo rolne kupił jako całość od PGR, bez udziału geodety i wskazania jakichkolwiek granic. Na gospodarstwo składa się 180 działek o różnych kształtach, łąki leżą pod stawami z wieloma zakolami, dlatego pomiary przy pomocy GPS nie dawały rezultatu powtarzalnego. W kolejnym piśmie wnioskodawca zgłosił zastrzeżenie do wyników kontroli i wskazał m.in., że do wniosku zamiast działki nr 248 wpisał działkę nr 284, a zamiast działki nr 343, działkę nr 321, co uwzględnił w korekcie. Stwierdził nadto, że powierzchnię działek nr 233 i 330 zadeklarował na podstawie mapy i wypisu z rejestru gruntów. Nie zgodził się z zakwalifikowaniem działek rolnych L i M jako odłogu i wskazał, że były na nich prowadzone zabiegi agrotechniczne. Zgodził się natomiast z ustaleniami dotyczącymi działek : F, G i K , w zakresie których kontrola stwierdziła zawyżenie zadeklarowanej powierzchni. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Organ stwierdził, że w wyniku kontroli ustalono, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną wynosi 9,24 ha, czyli 30,92%, a to skutkowało odmową przyznania wnioskodawcy płatności ONW. Strona nie zgodziła się z powyższym i wniosła odwołanie, w którym podniosła, że organ całkowicie pominął jego pisemne oświadczenia i korektę. Zarzucił także nie dokonanie ponownej kontroli w jego obecności. Podkreślił, że jego intencją nie było wprowadzenie organu w błąd, a chodzi jedynie o zwykłe omyłki. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie strony stwierdzono, że działki: B, E, I, zlokalizowane na działkach ewidencyjnych nr 233, 284 i 343 nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej i nie była na nich prowadzona działalność rolnicza. Producent nie uprawdopodobnił, w sposób odpowiadający obowiązującym przepisom prawa, że zadeklarowanie działek rolnych porośniętych lasem nastąpiło z wyłączeniem winy. Nadto producent dokonał zawyżenia powierzchni działek rolnych: F, G, H i K. Odnosząc się do poszczególnych działek, organ odwoławczy stwierdził, że: - w zakresie działki B o powierzchni 0,70 ha, położonej na działce nr 233 – w toku postępowania strona podniosła, że jej powierzchnia wynosiła nie 0,70 ha, lecz 0,30 ha, wskazywała, że z mapy i wypisu z rejestru gruntów wynika, że na działce nr 233 jest łąka o powierzchni 0,70 ha. Wskazała, że możliwe jest, że łąka ta należy do sąsiadującej działki nr 244 oraz wniosła o uznanie wykoszonej w 2007r. powierzchni 0,50 ha. Organ stwierdził, iż nie ma podstaw do uznania, że strona użytkowała działkę zlokalizowaną w granicach działki nr 244, gdyż z urzędu wiadome jest organowi, że w latach 2004-2006 strona deklarowała do płatności działkę położoną na działce nr 233. Strona nie wykazała, że nie ponosi winy zaistniałego stanu rzeczy; - w zakresie działki E o powierzchni 1,36 ha, położonej na działce nr 284 oraz działki I o powierzchni 0,56 ha, położonej na działce nr 343 – w toku postępowania strona podniosła, że omyłkowo wskazała te działki zamiast działek nr 248 i 321, a omyłki miały charakter "czeskiego błędu". Organ nie dał wiary wyjaśnieniom strony. Wskazał, że błędy te występują regularnie : w sekcji VII i VIII wniosku, a z urzędu jest mu wiadome, że w latach 2004-2006 strona deklarowała do płatności działki położone na działkach ewidencyjnych nr 284 i 343. Nadto na załączniku graficznym, który jest integralną częścią wniosku, producent dokonywał oznaczenia położenia działek w granicach działek nr 284 i 343. Załączniki graficzne dołączone do wniosku są czytelne, można z nich odczytać granice działki ewidencyjnej oraz jej numer, widoczne też są działki ewidencyjne sąsiadujące z daną działką, co pozwala na zlokalizowanie położenie działki rolnej w ramach działki ewidencyjnej. Organ podkreślił, że producent powielał wymienione błędy w toku czterech kampanii, a wyjaśnienia złożył dopiero po stwierdzonych we wniosku za 2007r. nieprawidłowościach. Producent mógł z własnej inicjatywy złożyć formularz wycofania wniosku w całości lub w części albo zmiany do wniosku zgodnie z §5 ust.3 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 68, poz.448 ze zm.). Deklarowane we wniosku powierzchnie działek są brane pod uwagę pomimo złożonej korekty wniosku, bowiem nastąpiło to po stwierdzeniu nieprawidłowości w toku kontroli. Natomiast w zakresie działek: F, G, K - organ stwierdził, iż ustalono zawyżenie powierzchni deklarowanej w stosunku do stwierdzonej, a producent z ustaleniami tymi się zgodził. W zakresie działki H o powierzchni 10,65 ha, położonej na działce nr 330. organ stwierdził w toku kontroli, iż jej powierzchnia wynosi 6,69 ha, a w zakresie działek L, M i C - organ stwierdził w toku kontroli odłóg. Organ II instancji wskazał, że ciężar dowodu braku winy, zgodnie z art.68 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcie dla rolników (Dz.Urz WE nr L 141 z 2004r. s.18-58 ze zm., dalej jako rozporządzenie Komisji nr 796/2004), spoczywa na wnioskodawcy. Strona nie wykazała, że jest niewinna. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że wobec przekroczenie 30% różnicy między powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną, beneficjent został wykluczony z otrzymania pomocy ONW na 2007rok. Na powyższe rozstrzygnięcie J. Ć. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., zarzucając niewłaściwą ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz naruszenie interesu strony wobec nie przeprowadzenia ponownej kontroli z jego udziałem. Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, że spór dotyczy działek oznaczonych literami B (działka ewidencyjna nr 233), F (działka ewidencyjna nr 284) i I (działka ewidencyjna nr 343). W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 19 grudnia 2007r., stwierdzono, że działki te były porośnięte lasem. Okoliczności tej w stosunku do działek nr 284 i 343 skarżący nie kwestionował. Podniósł jedynie, że ich zgłoszenie dokonane zostało omyłkowo, bowiem płatnościom podlegać winny działki nr 248 o powierzchni 5,25 ha oraz nr 321 o powierzchni 0,10 ha. Odnośnie działki nr 233 wskazał, że powierzchnia upraw na niej wynosi 0,30 ha. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów w kwestii "omyłkowego" zgłoszenia do dopłat działek nr 284 i 343, że uchybienie skarżącego nie ma charakteru oczywistej omyłki w rozumieniu art.19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004. Wskazał, że zgłoszone działki mają inną powierzchnię od działek nr 248 i 321. Rozbieżności we wniosku dotyczące ilości działek rolnych, ich powierzchni, rodzaju użytków nie mogą być traktowane jako oczywiste omyłki, bowiem opisują w części inny stan faktyczny niż wskazany we wniosku. Pismo skarżącego z dnia 18 października 2007r., informujące o błędach we wniosku w powyższym zakresie dotyczyło korekty wniosku i złożone zostało na wyraźne wezwanie organu w związku z dostrzeżonymi nieprawidłowościami we wniosku. Ustosunkowując się do zarzutu nieprawidłowości w zakresie ustalenia powierzchni upraw na działce nr 233, Sąd I instancji stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy zarzutu tego nie potwierdza. Liczebności oraz wielkość drzew i krzewów na tej działce, widoczna na zdjęciach wykonanych w trakcie kontroli, wyklucza, aby była ona utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. oraz przez cały rok kalendarzowy, w którym wniosek o płatności został złożony. Odnosząc się do zarzutów dotyczących nienależnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, Sąd wskazał, że kontrola na miejscu jest, co do zasady, niezapowiedziana. W rozpoznanej sprawie warunki formalne i merytoryczne, regulujące sposób przeprowadzenia kontroli na miejscu zostały zachowane, brak było zatem podstaw do powtarzania kontroli przy udziale skarżącego. Dodatkowo Sąd wskazał, że skarżący nie wyjaśnił na czym miały polegać nieprawidłowości przeprowadzonej kontroli. J. Ć. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowanie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: - art.19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że błędne wskazanie przez skarżącego numerów działek oznaczonych literami: B, E i I nie ma charakteru oczywistego błędu podlegającego skorygowaniu, - art.15 ust.3 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że termin do zgłaszania poprawek nie ma zastosowania do oczywistych omyłek zawartych we wniosku, - art.68 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ponosi on winę w omyłkowym oznaczeniu i powierzchni działek zgłoszonym do dopłat, co w konsekwencji spowodowało obniżenie przyznanych mu dopłat. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W myśl art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta oznacza również pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wnoszący skargę kasacyjną przytoczył, na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., trzy zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W skardze kasacyjnej nie podniesiono natomiast żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art.174 pkt 2 p.p.s.a.), co oznacza, że przyjęte za podstawę zaskarżonego wyroku ustalenia faktyczne co do wniosku J. Ć. o przyznanie płatności rolnych za rok 2007 nie są przez wnoszącego skargę kasacyjną kwestionowane. W niniejszej sprawie spór między stroną skarżącą, a organem zogniskował się na problemie nie uznania przez organy, że wskazanie przez skarżącego we wniosku o płatności ONW na 2007 rok działek nr 284 (zamiast 248) i 343 (zamiast 321) jako uprawnionych do dopłat oraz działki nr 233 o powierzchni 0,70 ha (zamiast powierzchni 0,30 ha) wynika z oczywistej omyłki. Konsekwencją powyższego jest natomiast uznanie, że stwierdzonych nieprawidłowości nie można skorygować po poinformowaniu wnioskodawcy o stwierdzonych nieprawidłowościach wniosku. Skutkiem stwierdzonych nieprawidłowości oraz nie wykazania przez skarżącego braku zawinienia w nieprawidłowościach było zaś zastosowanie w sprawie art.68 ust.1 i 2 rozporządzenia Komisji nr 796/2004. Zgodnie z powołanym przez Sąd I instancji art.7 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. nr 35, poz.217 ze zm.), rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami zgodnie z art.143b ust.5 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, jeżeli m.in. utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. W rozpoznanej sprawie, w wyniku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniu 19 grudnia 2007r., stwierdzono, że działki ewidencyjne nr: 284, 343 i 233 porośnięte są lasem i w związku z powyższym nie są uprawnione do płatności. Skarżący w toku postępowania podnosił, że zgłoszenie działek nr 284 i 343 do płatności nastąpiło w wyniku oczywistej omyłki, gdyż zgłoszone winny być działki nr: 248 i 231. Z kolei odnośnie działki B (działka ewidencyjna nr 233), wyjaśniając wykryte przez organ nieprawidłowości, skarżący podniósł, że powierzchnia tej działki nie wynosi 0,70 ha, lecz 0,30 ha. Wskazał także, że możliwe jest, iż działka ta należy do sąsiedniej działki nr 244. Sąd I instancji stwierdził, że uchybienie to nie ma charakteru oczywistej omyłki w rozumienia art.19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, który stanowi, że – z zastrzeżeniem art.11 i 18 - wniosek pomocowy może być skorygowany w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwe władze wykryją oczywiste błędy. Zdaniem Sądu rozbieżności we wniosku o przyznanie płatności dotyczące ilości działek rolnych, ich powierzchni i rodzajów użytków nie mogą być traktowane jako oczywiste błędy, bowiem opisują w tej części inny stan faktyczny. Takie stanowisko w pełni podziela Sąd II instancji. Za oczywisty błąd uznaje się z językowego punktu widzenia błąd nie budzący wątpliwości, bezsporny, pewny. W niniejszej zaś sprawie skarżący, poczynając od roku 2004, zgłaszał do płatności wymienione działki rolne, które różnią się od wskazanych w późniejszych wyjaśnieniach, nie tylko numerem, ale również powierzchnią, położeniem i sposobem użytkowania. Nie można przyjąć za usprawiedliwione twierdzenia skarżącego, iż lokalizację poszczególnych działek ewidencyjnych w terenie i ich pomiar utrudnia specyfika terenu, a także fakt, że skarżący prowadzi gospodarstwo rybackie o powierzchni około 300 ha, na które składa się około 180 działek ewidencyjnych, a także to, że gospodarstwo przejął bez geodezyjnego wskazania granic poszczególnych działek. Załączniki graficzne dołączane przez skarżącego do wniosku o płatności są czytelne i wynika z nich jakie działki ewidencyjne sąsiadują z działką zgłaszaną do płatności. Można zatem ustalić ich położenie i powierzchnię. Tymczasem również na tych załącznikach skarżący oznaczał położenie działek nr 233, 284 i 343. Podnieść przy tym należy, że również w preambule do rozporządzenia Komisji nr 796/2004 wskazano, że powinna istnieć możliwość skorygowania w każdym momencie – jedynie (podkreślenie Sądu) - oczywistych błędów występujących we wnioskach pomocowych (punkt 26). Stwierdzono jednocześnie, że przestrzeganie limitów czasowych na m.in. poprawę wniosków o pomoc powierzchniową oraz dokumentów pomocniczych, umów oraz oświadczeń jest niezbędne w celu umożliwienia administracji krajowej zaplanowania, a następnie przeprowadzenia skutecznych kontroli prawidłowości wniosków pomocowych. Stąd należy ustanowić warunki dotyczące limitów czasowych, w ramach których będą przyjmowane wnioski złożone po wyznaczonym terminie. Ponadto należy stosować zmniejszenia, aby zachęcić rolników do przestrzegania tych limitów (punkt 27). Jednocześnie zaznaczono, że rolnicy powinni być uprawnieni do wycofania swoich wniosków pomocowych lub ich części w każdej chwili pod warunkiem, że właściwe władze nie poinformowały ich o nieprawidłowościach zawartych we wniosku lub w przypadku gdy właściwe władze nie zgłosiły kontroli na miejscu, która ujawniła nieprawidłowości w stosunku do części wniosku, którego dotyczy wycofanie (punkt 28). Powołane w preambule założenia znalazły swoje odzwierciedlenie w art.15 ust.3, art.19, art.51 ww. rozporządzenia. Wobec stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie można mówić o oczywistym błędzie we wniosku, zbadać należy w jakiej dacie skarżący skorygował wniosek. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że miało to miejsce w dniu 18 października 2007r. – w wyniku wezwania skarżącego przez organ I instancji do złożenia wyjaśnień w zakresie stwierdzonych we wniosku nieprawidłowości. Zastosowanie zatem znalazł art.15 ust.3 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, stosownie do którego, jeśli właściwe władze poinformowały rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku, poprawki nie będą zatwierdzane w odniesieniu do działek rolnych, w przypadku których wykryto nieprawidłowości. W konsekwencji powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył art.19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że błędnie wskazane przez skarżącego numerów działek nie ma charakteru oczywistego błędu oraz art.15 ust.3 ww. rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że termin do zgłaszania poprawek nie ma zastosowania do oczywistych omyłek we wniosku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.68 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, stwierdzić należy, iż nie jest on zasady. W sytuacji, gdy skarżący nie kwestionuje ustaleń faktycznych oraz, gdy brak jest podstaw do przyjęcie, że wadliwość wniosku jest wynikiem oczywistego błędu wnioskodawcy, to zasadnie uznano, że wnioskodawca ponosi winę za nieprawidłowości stwierdzone przez organ. Konsekwencją stwierdzonego stanu rzeczy było zastosowanie sankcji przewidzianych w rozporządzeniu Komisji nr 796/2004. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.