II GSK 976/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Gabriela Jyż Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 46/09 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Spółki z o.o. w Ł. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 900 (dziewięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 46/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujący stan sprawy: Ł. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przeprowadził kontrolę w przedsiębiorstwie P. Spółka z o.o. w Ł. Kontrolą objęty był okres od stycznia 2007 r. do stycznia 2008 r. W wyniku tej kontroli stwierdzono naruszenia dotyczące czasu pracy kierowców, a w szczególności brak 7 wykresówek kierowcy A. K. za dni [...] i [...] sierpnia 2007 r., [...] września 2007 r., [...] października 2007 r., [...] grudnia 2007 r. oraz 9 wykresówek kierowcy M. K. za dni [...] sierpnia 2007 r., [...] listopada 2007 r. oraz [...]grudnia 2007 r. W toku postępowania administracyjnego przesłuchano jako świadka pracownicę spółki, która rozliczała kierowców z wykresówek w okresie objętym kontrolą. Podczas przesłuchania oznajmiła, iż zdarzało się, że kierowcy gubili wykresówki, pisali oświadczenia o zagubieniu, a ona informowała o tym prezesa spółki. Przesłuchany prezes spółki wyjaśnił, że kierowca M. K. w dniach [...] sierpnia 2007 r. przebywał na urlopie i nie jeździł w tym okresie. Nie potrafił wyjaśnić, kto w tym czasie przejechał pojazdem prowadzonym zazwyczaj przez kierowcę M. K. 397 km. Stwierdził, że zagubienie wykresówek przez kierowców wynika ze zdarzeń losowych. Brak prawnej możliwości wyegzekwowania zagubionych wykresówek powodował składanie przez kierowców oświadczeń o ich zagubieniu. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 185, poz. 874, dalej jako u.t.d.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2008 r. Ł. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 8850 zł. Na kwotę tę składały się następujące kary : 1/ za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - 700 zł, 2/ za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut -150 zł, 3/ za nieokazanie 16 sztuk wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - łącznie 8000 zł . W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że z okazanych dokumentów nie wynika, iż kierowca M. K. w dniach [...] sierpnia 2007 r. przebywał na urlopie. Organ wskazał, że w przedsiębiorstwie nie wdrożono procedur zdawania wykresówek przez kierowców i nie przeprowadzano regularnych kontroli przestrzegania przez nich przepisów rozdziału II rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz rozporządzenia (EWG) 3821/85. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania spółki, która kwestionowała decyzję I instancji w zakresie kary za nieokazanie wykresówek bądź dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i wysokość kary pieniężnej obliczył zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ wskazał, że art. 92a ust. 4 u.t.d. ma zastosowanie jedynie do naruszeń stwierdzonych podczas kontroli drogowej i tylko w sytuacji, gdy wszczęcie postępowania administracyjnego jeszcze nie nastąpiło, zaś w sprawie wszczęcie postępowania już nastąpiło. Nie ma też zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d., bowiem przedsiębiorca nie uwolnił się od odpowiedzialności za zgubione wykresówki. Z treści odwołania wynika, iż pracodawca nie stosował wobec kierowców kar dyscyplinujących w związku ze znanymi mu przypadkami zgubienia tarcz tachografu, a więc nie zrobił nic, by zapobiec takim przypadkom w przyszłości. Za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi. To na niej spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Kary w transporcie drogowym określone są w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki w porządku chronologicznym przez co najmniej rok po ich użyciu i doręcza je na żądanie upoważnionego kontrolera. Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 2 rozporządzenia 561/2006 przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia 561/2006, zaś zgodnie z art. 10 ust. 3 rozporządzenia 561/2006 przedsiębiorstwo odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że za brak wykresówek, co do zasady odpowiada kontrolowana spółka. Ponadto Sąd I instancji za nietrafny uznał zarzut niezastosowania do skarżącego przedsiębiorcy art. 92a ust. 4 u.t.d. w sytuacji stwierdzenia w czasie kontroli w przedsiębiorstwie braku wykresówek z powodu ich zagubienia przez kierowców. WSA wskazał, że art. 92a ust. 1 u.t.d. może znaleźć zastosowanie w czasie kontroli drogowej, nie zaś w czasie kontroli w przedsiębiorstwie. Przepis ten ma charakter wyjątkowy i w żadnym razie nie jest jego celem złagodzenie wymogów odnośnie do przestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców. Omawiany przepis nie mógł więc mieć zdaniem Sądu I instancji zastosowania w sprawie, która dotyczyła stwierdzenia wielokrotnych nieprawidłowości w czasie kontroli w przedsiębiorstwie. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu niezastosowania do skarżącej spółki art. 93 ust. 7 u.t.d. Sąd podkreślił, że przepis ten ma charakter wyjątkowy i nie jest jego celem rezygnacja z obowiązku przestrzegania przepisów u.t.d. ani generalne uwalnianie przedsiębiorców od odpowiedzialności za naruszenia prawa, których dopuścili się zatrudniani przez nich kierowcy. Natomiast organ prawidłowo uznał, że wielokrotne zagubienia wykresówek przez kierowców nie są zdarzeniami lub okolicznościami, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć i za które nie ponosi on odpowiedzialności. Zdaniem WSA przedsiębiorca odpowiada wobec organu kontrolnego za wadliwe działania kierowcy, bowiem obowiązkiem przedsiębiorcy jest takie zorganizowanie pracy kierowców i takie ich dyscyplinowanie, aby pełna i prawidłowo prowadzona dokumentacja czasu pracy kierowców znajdowała się w przedsiębiorstwie zgodnie z wymogami prawa. P. Spółka z o.o. w Ł. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, przez uchylenie w zaskarżonej części decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2008 roku, nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Ł. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2008 roku, nr [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania . Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 7 u.t.d. przez jego niezastosowanie skutkujące niewydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a także naruszenie art. 2, 7, 32, oraz 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca spółka wskazała, że naruszony został art. 2 i 7 Konstytucji RP gdyż organy władzy publicznej działające na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) nie powinny nałożyć kary pieniężnej na przedsiębiorcę w przypadku, gdy wykresówki nie znajdowały się jeszcze w jego posiadaniu. Naruszenie art. 32 Konstytucji kasator wiąże z karaniem przedsiębiorcy za uchybienia kierowcy. W piśmie procesowym z 31 grudnia 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej spółki na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z powyższej regulacji wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny poza wypadkami nieważności postępowania nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w zakresie szerszym niż wynika to ze sformułowanych w podstawie skargi kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej: u.t.d, przez jego niezastosowanie i w związku z tym niewydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a także naruszenie art. 2, 7, 32, oraz 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a. przez ich niezastosowanie. Zarzuty te nie są uprawnione. Przepis art. 93 ust. 7 u.t.d. na podstawie którego skarżąca spółka pragnęła uwolnić się od administracyjnej kary pieniężnej stanowi, że odstępuje się od nałożenia kary pieniężnej jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek okoliczności lub zdarzeń, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Zatem jedynie zaistnienie nie dających się przewidzieć zdarzeń lub okoliczności stanowi podstawę do wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Nie ulega więc wątpliwości, że jest to przepis wyjątkowy, odnoszący się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Wskazać należy, że administracyjna kara pieniężna nie jest celem samym w sobie. Prócz niewątpliwego elementu represji zawiera też pierwiastek prewencyjny. Jej istotę stanowi wymuszenie na przedsiębiorcy takiej organizacji pracy i postawy zatrudnionych kierowców, by praca tych ostatnich odbywała się w sposób bezpieczny, bez stwarzania zagrożenia dla życia i mienia innych użytkowników dróg, a także życia i zdrowia kierowcy. Przepisy o czasie pracy kierowców i jego dokumentowaniu takim właśnie celom służą. Na te okoliczności zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie SK 75/06 stwierdzającym zgodność art. 92 ust. 1 pkt 2 u.t.d. (a więc przepisu sankcjonującego wykonywanie przewozów drogowych z naruszeniem przepisów o czasie pracy kierowców) z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz brak niezgodności z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. W motywach tego wyroku Trybunał stwierdził, że idea i prewencyjny cel sankcji ustanowionej w art. 92 ust. 1 pkt 2 u.t.d. zmierza do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Trybunał zauważył także, że akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców. Przedstawienie tej argumentacji, którą Naczelny Sąd Administracyjny podziela było konieczne dla wykazania wagi i znaczenia przestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców a tym samym i podkreślenia , że przepis art. 93 ust. 7 u.t.d., w sytuacji gdy chodzi o uwolnienie przedsiębiorcy od kary pieniężnej związanej z brakiem dokumentujących czas pracy kierowców wykresówek, winien być wykładany ścieśniająco. Nie można więc uznać, że występujące na przestrzeni kilku miesięcy braki wykresówek dotyczące łącznie kilkunastu dni w odniesieniu do dwóch kierowców, a więc sytuacje powtarzające się, stanowią nie dające się przewidzieć przez przedsiębiorcę wyjątkowe okoliczności lub zdarzenia. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, pogląd taki stworzyłby możliwość uznania, że każdy brak wykresówki przedsiębiorca mógłby usprawiedliwić nierzetelnością lub niestarannością kierowcy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że art. 93 ust. 7 u.t.d. nie znajduje w sprawie zastosowania. Kasator w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdza, że nie ma środków prawnych do egzekwowania obowiązku prawidłowego przetrzymywania wykresówek przez kierowców, że takich zdarzeń jak zgubienie wykresówki nie mógł przewidzieć, że ma poczucie jedynie formalnego nadzoru nad kierowcami a kontrole posiadania i przechowywania wykresówek nie dają 100% efektów. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że opisana w ten sposób bezradność przedsiębiorcy w egzekwowaniu obowiązków pracowników żadną miarą nie może stanowić przesłanki do uznania, że ziściły się wyjątkowe zdarzenia i okoliczności nie dające się przewidzieć. Zauważyć należy, że to, iż przedsiębiorca odpowiada wobec organu kontrolnego za wadliwe działania kierowcy wynika nie tylko z prawa krajowego (np. art. 92 ust. 1 pkt 2 u.t.d.) lecz także z przepisów rozporządzeń wspólnotowych. W tym zakresie należy wskazać na art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 stanowiący, że przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie to miało miejsce na terytorium innego państwa członkowskiego lub w państwie trzecim. Skarga kasacyjna wywodząc, że przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy naruszono zasadę, sprawiedliwości społecznej i równego traktowania przez władze publiczne (art. 2 i 32 Konstytucji RP) które doznają uszczerbku gdy "jeden podmiot odpowiada za działanie lub zaniechanie drugiego" nie odniosła tego zarzutu do znajdujących w sprawie zastosowanie, a wymienionych wyżej przepisów krajowych i wspólnotowych poświęconych odpowiedzialności przedsiębiorcy, gdyż skarga kasacyjna przepisów tych nie dotyczy, a zarzuca jedynie niezastosowanie art. 93 ust. 7 u.d.t. Zauważyć należy, że obydwie konstytucyjne zasady konkretyzowane są przez wskazane wyżej przepisy niższego niż Konstytucja rzędu i dopiero łączna ich analiza pozwala na ocenę czy zasady konstytucyjne zostały zachowane. Tym niemniej będąc związany uchwałą NSA z dnia 26.10.2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nałożenie przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego na przedsiębiorcę transportowego powinności takiego zorganizowania pracy kierowców i takiego ich dyscyplinowania aby pełna i prawidłowo prowadzona dokumentacja czasu pracy kierowców znajdowała się w przedsiębiorstwie zgodnie z wymogami prawa nie narusza art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP. Zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 p.u.s.a. nie został opatrzony uzasadnieniem, co powoduje, iż uchyla się spod kontroli kasacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.