II SA/Bk 53/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Katarzyna Luto, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi F.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozebranie grobli i odbudowę przepustu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2008 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], na mocy której nakazano F.J. w zakreślonym terminie do dnia 15 sierpnia 2007 r. rozebranie usypanej przez niego grobli, na istniejącym cieku wodnym wraz z obowiązkiem odbudowy przepustu żelbetowego o określonym typie, w miejscowości M. gmina S., na granicy działek nr [...] i [...]/1. We wniosku pełnomocnik Skarżącego wywodził, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2007r. doszło do rażącego naruszenia prawa, w szczególności art. 8 k.p.a., albowiem organ oparł się na "fałszywych wynikach badań wody", której próbki zostały pobrane z innego źródła niż rów melioracyjny zlokalizowany na działce [...]/1. Jednocześnie Skarżący podniósł, że w toczącym się postępowaniu naruszono podstawowe prawa strony poprzez uniemożliwienie Skarżącemu udziału w przeprowadzaniu czynności, o których mowa powyżej. Nadto do usypania grobli doszło na polecenie Wójta, a nie F.J. Wykonawcą był J.S., który złożył oświadczenie w tym przedmiocie. W ocenie pełnomocnika Skarżącego powyższe stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa. Pełnomocnik Skarżącego zarzucił również naruszenie przez Wójta Gminy S. przepisu art. 77 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niezapewniający wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co z kolei uniemożliwiło jego całościowe rozpatrzenie. Ponadto Skarżący podniósł, że niemożliwym jest wykonanie decyzji Wójta z dnia [...].07.2007r. z uwagi na fakt, że uczynienie jej zadość przez Skarżącego będzie skutkowało zalaniem gruntów położonych niżej, co z kolei zagraża życiu i zdrowiu innych podmiotów, w tym samego Skarżącego, którego działka zlokalizowana jest w obszarze narażonym, do chwili usypania grobli, na stałe podtapianie. Pełnomocnik Skarżącego wskazał również na fakt, że powyższe okoliczności nie były przez Wójta gminy S. brane pod uwagę w trakcie prowadzonego postępowania i nie zostały uwzględnione przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zwrócił uwagę na rozbieżności w ustaleniach poczynionych przez powołanego w niniejszej sprawie biegłego, który w sposób odmienny niż w postanowieniu Marszałka Województwa P. z dnia [...] kwietnia 2006 r. odniósł się do istniejących urządzeń melioracji wodnej. Z tych oto przyczyn Skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, powołując się na treść art. 156 ust. 1 pkt 5 kpa Decyzją z [...] września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...].07.2007r.. Kolegium stwierdziło, że w analizowanym stanie faktycznym nie wystąpiła żadna z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym nie ma podstaw do orzeczenia zgodnie z wnioskiem Skarżącego. Przytoczone przez Skarżącego okoliczności nie dają, w ocenie Kolegium, podstawy do przyjęcia, że w przedmiotowym stanie faktycznym organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na ugruntowany już w doktrynie pogląd wskazało, że nawet oczywista wada decyzji nie może stanowić podstawy do traktowania tej decyzji, jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu w ocenie Kolegium możemy mówić jedynie wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi wynikającemu z obowiązujących uregulowań prawnych, gdy wbrew przesłankom nadano bądź odmówiono decyzją prawa, albo wówczas, gdy na stronę wbrew prawu nałożono obowiązek lub go uchylono. Ponadto w swoim rozstrzygnięciu Kolegium stwierdziło, że powołane przez Skarżącego okoliczności: brak jego udziału przy pobieraniu próbek wody, niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego stanowią podstawę do wznowienia postępowania, a nie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutu niewykonalności decyzji Kolegium stwierdziło, iż o jej istnieniu nie może stanowić subiektywne odczucie Skarżącego iż rozebranie grobli i odbudowanie przepustu spowoduje zalewanie gruntów innych właścicieli, gdyż takiego stanowiska nie potwierdził biegły w postępowaniu zwykłym, jak też uczestnicy postępowania. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący, który wnioskiem z dnia 7 października 2008 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniósł, że niezasadne jest stwierdzenia Kolegium, jakoby wskazane przez niego okoliczności faktyczne mogły, co najwyżej, stanowić podstawę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. W jego ocenie naruszenie naczelnych zasad postępowania w postaci art. 7 i 8 k.p.a. jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Swoje stanowisko argumentowało tym, że wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. wady mają charakter materialnoprawny, a tym samym nie mogą być uznane za wady o charakterze proceduralnym, które z kolei mogą być usunięte co najwyżej na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Z uwagi na powyższe, jak również na fakt niestwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w analizowanym stanie faktycznym jakiejkolwiek z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kwestia, kto dokonał zmiany stanu wody na działce o nr [...]/1 była rozstrzygana już w postępowaniu wznowieniowym, zaś okoliczności braku udziału skarżącego przy pobieraniu próbek wody nie miała wpływu na treść decyzji. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2008 r. F.J. wywiódł skargę do WSA w Białymstoku. Podniósł, iż w jego ocenie w analizowanym stanie faktycznym, doszło do rażącego naruszenia prawa, w szczególności art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie zgodził się tym samym z argumentacją prezentowaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. wady mają jedynie charakter materialny, a zaistniałe w sprawie błędy proceduralne mogą być usuwane jedynie w postępowaniu o wznowienie postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko pełnomocnik Skarżącego powołał się na prezentowany w judykaturze pogląd, zgodnie z którym zasady ogólne postępowania administracyjnego są częścią przepisów, które regulują postępowanie administracyjne i wiążą organy na równi z innymi przepisami proceduralnymi, a ich niezastosowanie stanowi rażące naruszenie prawa. Z tych oto względów, jak również z uwagi na fakt, że naruszenie było na tyle istotne, że miało wpływ na wynik sprawy, w ocenie Skarżącego zaistniały wszelkie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. Skarżący zarzucił, że ustalenie istnienia przesłanek warunkujących uznanie decyzji za nieważną uzależnione jest od przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego – oddzielnego dla każdego z podnoszonych przez niego zarzutów, które jednakże w analizowanej sprawie nie zostało przeprowadzone. Według Skarżącego w analizowanej spawie nie został ustalony również wpływ wskazanych przez niego naruszeń na treść decyzji Wójta Gminy S. W ocenie skarżącego, rażące naruszenie prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kpa polegało na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych w postępowaniu zwykłym, które miało wpływ na treść kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., zaś dodatkowo naruszono przepis prawa materialnego tj. art. 29 ust. 2 i 3 prawa wodnego poprzez ustalenie, że zmiany odpływu wody na gruncie poprzez usypanie grobli dokonał Skarżący, a nie Wójt za pośrednictwem J.S., który złożył na ten temat oświadczenie do akt sprawy administracyjnej. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zasadniczego podkreślenia wymaga zakres, w jakim toczyło się postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją. Nie było to postępowanie prowadzone w tzw. zwykłym toku instancji, lecz postępowanie nadzwyczajne, podjęte w trybie art. 156 Kpa – o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Przesłanką tego postępowania, zgodnie z zarzutami skargi miała być okoliczność wydania decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. przez Wójta Gminy S., z rażącym naruszeniem prawa procesowego i materialnego (art. 156 § 1 ust. 2 Kpa) oraz niewykonalność decyzji (art. 156 § 1 ust. 5 Kpa). Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" oznacza, że nie może to być jakiekolwiek, błahe naruszenie normy prawnej, lecz winno być to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też ich odmówiono (vide: wyrok NSA z dnia 26 maja 1989 r. IV SA 339/89 – OWSA 1989, nr 1, poz. 50). Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 21 sierpnia 2001 r. (II SA 1726/00) wyraził pogląd następujący: "Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażonej stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części". Z kolei w wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r. (IOSK 883/05) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: " Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamienie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeśli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne (którego tezy popiera Sąd orzekający w sprawie niniejszej) miało na celu wskazanie, iż wzruszenie decyzji administracyjnej w trybie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. może nastąpić tylko w przypadku wykazania ciężkiej wady prawnej, albowiem uznanie w tym trybie każdego rodzaju uchybienia stałoby w sprzeczności z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Mając na względzie, uregulowane w orzecznictwie, pojęcie "rażącego naruszenia prawa" i rozpatrując je na gruncie sprawy niniejszej, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Rację ma skarżący, że (wbrew stanowisku organu) przedmiotem stwierdzenia nieważności może być nie tylko rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz także rażące naruszenie przepisów postępowania. Jednakże w sprawie niniejszej, jak słusznie wywodzą organy, rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie miało miejsca. Zarzut Skarżącego naruszenia przepisów art. 7, 8 i 77 § 1 Kpa, polegający na niewyjaśnieniu, przez Wójta Gminy S. przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., kto i na czyje polecenie dokonał usypania grobli – nie jest zasadny. Otóż z treści decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2007 r. wynika, że organ ten miał na względzie stanowisko F.J. wyrażone w piśmie z 19 czerwca 2007 r., jakoby "wał" został usypany na polecenie Wójta. Z uzasadnienia w/w decyzji wynika także, że organ nie dał wiary wyjaśnieniom Skarżącego. Skoro więc, ocena stanu faktycznego dokonana przez organ w postępowaniu zwykłym, była odmienna od tej, jakiej oczekiwał Skarżący, to droga dochodzenia własnych racji była dla Skarżącego możliwość złożenia odwołania od decyzji Wójta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tzw. zwykłym trybie odwoławczym, o czym skarżący został pouczony. Z możliwości tej nie skorzystał, wnosząc odwołanie po upływie terminu (SKO stwierdziło uchybienie terminu postanowieniem z dnia [...] września 2007 r.). O rażącym naruszeniu przepisów Kpa – 7, 8, 77 § 1 w świetle art. 156 § 1 ust. 2 Kpa można by mówić wówczas, gdyby organ zlekceważył, pominął ważny dowód w sprawie. Nie jest natomiast, przesłanką nieważności decyzji ocena stanu faktycznego wszak dokonana przez organ, jednakże w sposób odmienny, niżby tego oczekiwała strona. Podobnie kwestia zasadności opinii biegłego, powołanego w postępowaniu zwykłym, była również przedmiotem oceny organu I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (i w decyzji poprzedzającej z dnia [...] września 2008 r.) odniosło się, wszakże do zarzutu naruszenia, w postępowaniu zwykłym, wskazanych przez Skarżącego przepisów Kpa poprzez odesłanie do postępowania wznowieniowego, w którym te same okoliczności były podnoszone, zaś postępowanie zakończyło się odmową wznowienia (decyzja SKO z dnia [...] lutego 2008 r., wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26.06.2008 r. – II SA/Bk 191/08). Aczkolwiek przesłanki wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności nie są tożsame, to brak ich wnikliwego rozważenia przez SKO w zaskarżonej decyzji nie miał wpływu na jej treść z przyczyn oczywistych, wymienionych powyżej. Słusznie też Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, iż okoliczność, że F.J. nie brał udziału w czynności pobierania próbek wody do badań w dniu 25.10.2005 r. – nie miała wpływu na treść decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2007 r. Przedmiotem kwestionowanej decyzji było, bowiem nakazanie Skarżącemu rozebrania grobli, co w żaden sposób nie wiązało się z jakością wody Sąd zauważa, że w skardze sądowo – administracyjnej pojawił się dalej idący zarzut (niż uprzednio we wniosku o stwierdzenie nieważności i ponowne rozpatrzenie sprawy), a mianowicie zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 i 3 prawa wodnego polegający na tym, że w wyniku niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego, Skarżący niesłusznie został zobowiązany do rozebrania grobli. W tej sytuacji, organ nie miał możliwości ustosunkowania się do zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a uczynił to dopiero w odpowiedzi na skargę. Natomiast (abstrahując od prawdziwości ustaleń faktycznych) to na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody nawet wówczas, gdy zostało to spowodowane działaniem osób trzecich. Tak stanowi art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne. (Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019). Nie sposób zgodzić się z zasadnością zarzutu skargi, iż decyzja z dnia [...] lipca 2007 r. była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 ust. 5 Kpa). Jak słusznie podaje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie istnieje przeszkoda niewykonalności o charakterze prawnym ani też faktycznym. Możliwość nakazania rozbiórki przeszkody powstałej na cieku wodnym jest unormowana przepisem art. 29 prawa wodnego, a więc jest dopuszczalna z mocy przepisu prawnego. Twierdzenie zaś skarżącego o niewykonalności decyzji wywodzi się z jego subiektywnego przekonania, iż rozebranie przez niego grobli spowoduje podtapianie gruntów innych właścicieli. Organ zwrócił uwagę na okoliczność, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. wydawał opinię biegły (specjalista z dziedziny melioracji wodnych), a także wypowiadali się właściciele gruntów sąsiednich, którzy nie potwierdzili obaw wyrażonych przez Skarżącego. Wręcz przeciwnie – nadal domagają się wykonania kwestionowanej, przez Skarżącego, decyzji. Sąd zwraca, natomiast, raz jeszcze uwagę, że kwestionowanie oceny dowodów, jaką przeprowadził organ I instancji w postępowaniu zwykłym mogło odbywać się jedynie w postępowaniu odwoławczym. Uwzględnienie tych zarzutów w trybie nadzwyczajnym nie jest uprawnione w świetle art. 156 § 1 Kpa, gdyż prowadziłoby do naruszenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kpa). Mając na względzie powyższe, skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).