IV SA/Wa 188/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi R. A. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [...] czerwca 2007 roku, nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego R. A. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].08.2008 r. Minister Środowiska uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [...].06.2007 r., nieuzgadniające warunków zabudowy w zakresie ochrony przyrody dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z budynkiem gospodarczym w formie zabudowy zagrodowej na działce o nr ew. [...], obręb K., gm. B. i również nie uzgodnił tych warunków zabudowy, ale z innych przyczyn. [...] Wojewódzki Konserwator Przyrody rozstrzygnięcie swe oparł na zakazie wynikającym z § 2 pkt 7 rozporządzenia nr 8 Wojewody [...] z dnia 11.01.2000 r. w sprawie wyznaczenia zespołu przyrodniczo -krajobrazowego o nazwie "Jeziora S." (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 2, poz. 17). Rozstrzygnięcie to zakwestionował w zażaleniu pełnomocnik skarżącego, podważając zasadność stosowania wskazanego rozporządzenia oraz podkreślając, iż ratalny zakup przedmiotowej nieruchomości od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa uzależniony był od utworzenia przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego na tym obszarze, a R. A. ma pozwolenie na hodowlę winniczka na tym terenie, do której prowadzenia konieczne są zabudowania. Minister Środowiska uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody oraz nie uzgodnił przedstawionych mu warunków zabudowy. W uzasadnieniu swego stanowiska podniósł, iż rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiadało prawu, jednakże w dacie orzekania przez organ odwoławczy uległ zmianie stan prawny, co Minister zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Zakaz zawarty w zastosowanym przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody § 2 pkt 7 rozporządzenia nr 8 Wojewody [...] z dnia 11.01.2000 r. mieścił się w zakazach przewidzianych w art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.). Jednakże w dniu 28.08.2007 r. weszło w życie rozporządzenie nr 23 Wojewody [...] z dnia 9.08.2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora S." (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 122, poz. 1697). Odmowy uzgodnienia przełożonego mu projektu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji Minister odmówił z uwagi na zapis § 3 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia zakazujący zmiany sposobu użytkowania ziemi na tym obszarze oraz jego § 3 ust. 1 pkt. 1 zabraniający niszczenia, uszkadzania lub przekształcania tego obszaru, do czego w ocenie organu odwoławczego prowadziłaby realizacja tego zamierzenia, opisanego w projekcie decyzji ustalającej dla niego warunki zabudowy. We wniesionej skardze pełnomocnik skarżącego zarzucił błędne przyjęcie, iż rozporządzenie nr 8 Wojewody [...] z dnia 11.01.2000 r. w sprawie wyznaczenia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego o nazwie "Jeziora S." obowiązywało w dacie wydania postanowienia odmownego I instancji. Nadto zmiana stanu prawnego przy kontroli tego postanowienia przez organ odwoławczy winna prowadzić, do jego uchylenia i umorzenia postępowania I instancji jako bezprzedmiotowego, wskazując jednocześnie organowi I instancji w oparciu o jaki przepis ma prowadzić postępowanie. Stosując zaś przepisy nowego rozporządzenia Minister orzekł w oparciu o nie reformatoryjnie, pozbawiając stronę odwołania, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, wynikającą z art. 15 Kpa. Pełnomocnik skarżącego podobnie jak w zażaleniu podniósł nieobowiązywanie rozporządzenia nr 8 Wojewody [...] z dnia 11.01.2000 r. w sprawie wyznaczenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego o nazwie "Jeziora S." w dniu wydania postanowienia I instancji. W ocenie pełnomocnika skarżącego rozporządzenie nr 23 Wojewody [...] z dnia 9.08.2007 r. wydane zostało z kolei bez podstawy prawnej, bowiem nie ustanowiło - wobec dużo wcześniejszej utraty mocy obowiązującej przez rozporządzenie nr 8 Wojewody [...] z dnia 11.01.2000 r. - tej formy ochrony przyrody, jaką jest zespół przyrodniczo-krajobrazowy o nazwie "Jeziora S.". Zarzucono nadto ogólnikowość uzasadnień postanowień obu instancji, co wpływa na dowolność ustaleń przyjętych w tych rozstrzygnięciach wydanych w zakresie uznania administracyjnego. Pełnomocnik skarżącego wskazała także, iż inwestycja ta zajmie jedynie niewielką część nieruchomości skarżącego, a zatem zakazy z rozporządzenia nr 23 Wojewody [...] z dnia 9.08.2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora S." nie powinny się do niej odnosić. W efekcie doszło do naruszenia art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c, bowiem są to zakazy płynące z rozporządzenia, a nie ustawowe, a przytoczone rozporządzenie stanowiłoby jedyną przeszkodę do realizacji przez skarżącego zamierzonej inwestycji na tym terenie. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska naruszyło przepisy obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością jego uchylenia oraz uchylenia utrzymanego nim w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. Na wstępie należy zauważyć, iż uzgodnienia z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zgodności z prawem zamierzeń inwestycyjnych, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych. W tym w pkt. 8 wojewódzkiego konserwatora przyrody działającego w imieniu wojewody, w odniesieniu do innych niż parki narodowe obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, iż w dacie wydania postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [...].06.2007 r., nieuzgadniającego warunków zabudowy w zakresie ochrony przyrody dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z budynkiem gospodarczym w formie zabudowy zagrodowej na działce o nr ew. [...], obręb K., gm. B. obowiązywało rozporządzenie nr 8 Wojewody [...] z dnia 11.01.2000 r. w sprawie wyznaczenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego o nazwie "Jeziora S.". Zauważyć bowiem należy, jak słusznie podniósł pełnomocnik skarżącego, iż nie znajdują do niego zastosowania zapisy 157 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody. Przepis ten stanowi bowiem o zachowaniu mocy do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy dotychczasowych (z 2004 r. o ochronie przyrody) przepisów wykonawczych wydanych na podstawie uprzedniej ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. Minister pominął jednakże nowelizację ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., dokonaną w ustawie z dnia 7.12.2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., nr 3, poz. 21), która w art. 11 zawarła przepis z klauzulą intertemporalną stanowiącą, iż przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy o ochronie przyrody z 16.10.1991 r., w brzmieniu sprzed tej nowelizacji, zachowują moc (...) nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, a więc do dnia 2.08.2001 r. Stąd należy uznać, że rozporządzenie nr 8 Wojewody [...] z dnia 11.01.2000 r. utraciło moc obowiązującą z tym dniem, bowiem w ustawie zmieniającej z dnia 7.12.2000 r. nie zawarto odnośnie formy ochrony przyrody jaką są zespoły przyrodniczo-krajobrazowe żadnych przepisów szczególnych, które mogłyby wyłączyć zastosowanie tej klauzuli. Odmiennie rzecz się przedstawiała odnośnie parków narodowych (art. 3 ustawy zmieniającej), rezerwatów przyrody (art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej), czy też parków krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu oraz pomników przyrody (art. 7 ustawy zmieniającej). W tym stanie rzeczy wskazanie jako podstawy odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w postanowieniu z dnia [...].06.2007 r. § 2 pkt 7 rozporządzenia nr 8 Wojewody [...] z dnia 11.01.2000 r. w sprawie wyznaczenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego o nazwie "Jeziora S." nie można w żadnym razie uznać za trafne, jak to uczynił Minister Środowiska. Nadto Minister Środowiska orzekając reformatoryjnie, z uwagi na zmianę stanu prawnego sprawy, pozbawił stronę skarżącą prawa do wniesienia odwołania. W postępowaniu administracyjnym strona utraciła możliwość zweryfikowania tego niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia, po raz pierwszy opartego na rozporządzeniu nr 23 Wojewody [...] z dnia 9.08.2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora S." (zapisie § 3 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia zakazującym zmiany sposobu użytkowania ziemi na tym obszarze oraz jego § 3 ust. 1 pkt. 1 zabraniającym niszczenia, uszkadzania lub przekształcania tego obszaru). Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie I instancji. Przy czym zmiana stanu prawnego podczas orzekania przez organ odwoławczy, prowadząca do wydania decyzji negatywnej dla wnioskodawcy, zawsze winna być podstawą skierowania rozpoznania sprawy do pierwszej instancji. W przeciwnym razie naruszone zostaje prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zagwarantowane w art. 15 Kpa. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy obowiązany był zastosować art. 138 § 2 Kpa, bowiem sprawa ta w świetle nowej regulacji wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, by mając na uwadze zamierzoną inwestycję i jej rozmiar móc precyzyjnie ocenić, czy jej realizacja w danym przypadku naruszy zakazy z § 3 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia nr 23 Wojewody [...] z dnia 9.08.2007 r. Swobodne uznanie organów administracji publicznej nie może bowiem w żadnym razie prowadzić do dowolności rozstrzygnięcia. Winno być precyzyjnie, racjonalnie uzasadnione, w myśl zasady praworządności, wyrażonej w art. 6 Kpa. Wnioskodawca winien wiedzieć dlaczego podjęto rozstrzygniecie tej treści. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest prowadzenie postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego jest istnienie istotnych powodów. Tych wymogów nie spełnia zaskarżone postanowienie. Sąd nie podziela natomiast argumentacji pełnomocnika skarżącego, iż rozporządzenie nr 23 Wojewody [...] z dnia 9.08.2007 r. wydane zostało bez podstawy prawnej, bowiem nie ustanowiło - wobec dużo wcześniejszej utraty mocy obowiązującej przez rozporządzenie nr 8 Wojewody [...] z dnia 11.01.2000 r. - tej formy ochrony przyrody, jaką jest zespół przyrodniczo-krajobrazowy o nazwie "Jeziora S.". Wprawdzie zapis części § 6 tego rozporządzenia, zachowujący w mocy § 1 rozporządzenia nr 8 Wojewody [...] z dnia 11.01.2000 r. w części dotyczącej wyznaczenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S." jest bezprzedmiotowy wobec dużo wcześniejszej utraty mocy przez to rozporządzenie w całości, jednakże § 1 ust. 1 rozporządzenia nr 23 Wojewody [...] z dnia 9.08.2007 r. na tyle precyzyjnie wskazuje położenie tego zespołu, jego powierzchnię, a w ust. 2 zaznacza, iż jego granice określa mapa sytuacyjna, stanowiąca załącznik do tego rozporządzenia, iż nie można mieć wątpliwości, że na tym obszarze faktycznie zespół przyrodniczo-krajobrazowy o nazwie "Jeziora S." został wyznaczony. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę po uprawomocnieniu się tego orzeczenia należy zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartych w niniejszym wyroku.