IV SA/Wa 189/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].09.2008 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...].12.2007 r. Wojewódzkiego [...] Konserwatora Przyrody działającego w imieniu Wojewody [...], odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji budowlanej, polegającej na budowie 27 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, 27 zbiorników na nieczystości płynne oraz niezbędnej infrastruktury na działkach o nr ew. [...] i [...], położonych w miejscowości E., gm. W.. Wojewódzki [...] Konserwator Przyrody jako podstawę odmowy uzgodnienia tej inwestycji wskazał przepisy : * § 36 ust. 2 oraz § 33 ust. 2 i 3 w zw. z § 27 pkt 1 rozporządzenia nr 13 Wojewody [...] z [...].04.2004 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony [...]Parku Krajobrazowego im. [...] na okres 20 lat; * § 11 pkt 11 w zw. z § 2 zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...].01.1978 r. w sprawie uznania za rezerwaty przyrody (M.P. nr [...], poz. [...]), częściowo bowiem jest to rezerwat przyrody S; * § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 13 Wojewody [...] z [...].04.2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego im. [...] (Dz. Urz. Nr [...], poz. [...]). Na skutek wniesionych przez B. K. i M. G. zażaleń organ odwoławczy utrzymując odmowę uzgodnienia tego zamierzenia inwestycyjnego w mocy stwierdził, że brak było podstaw do powołania się przez organ I instancji na zapis rozporządzenia nr 13 Wojewody [...] z [...].04.2004 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego im. [...] na okres 20 lat. Z art. 20 ust. 4 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody wynika, iż plany ochrony powinny zawierać m. in. ustalenia studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia te adresowane są zatem do gmin i wpływają wyłącznie na zapisy dokumentów planistycznych. Dopóki więc zapisy takie nie znajdą się w planie, nie mogą wywoływać skutku w stosunku do obywateli. Zatem zapisy § 36 ust. 2 oraz § 33 ust. 2 i 3 w zw. z § 27 pkt 1 rozporządzenia nr 13 Wojewody [...] z [...].04.2004 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego im. [...] na okres 20 lat nie mogły stanowić podstawy odmowy uzgodnienia tej inwestycji. W ocenie Ministra Wojewódzki [...] Konserwator Przyrody błędnie powołał się także w swym postanowieniu na zapisy dotyczące rezerwatu przyrody "S.". W myśl art. 153 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody istniejące w dniu jej wejścia w życie rezerwaty przyrody stały się formami ochrony przyrody. Jednakże obowiązują w nich nowe zakazy, przewidziane w art. 15 ust. 1 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody. W projekcie tej inwestycji linia zabudowy biegnie po granicy tego rezerwatu przyrody, a więc zakazy dotyczące rezerwatu przyrody "S." nie znajdują w tej sprawie zastosowania. Za podstawę odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji uznał natomiast § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 13 Wojewody [...] z [...].04.2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego im. [...] Miał bowiem na uwadze, iż przedmiotowe działki przylegają bezpośrednio do rzeki M. i w większej części znajdują się w pasie o szerokości 100 m od linii jej brzegów, stąd realizacja zamierzonej zabudowy stanowiłaby naruszenie zakazu zabudowy przewidzianego w § 3 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia. Nadto Minister wyjaśnił, iż związany był sposobem lokalizacji tej inwestycji wynikającym z wniosku, a przyjętym w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zmiana więc lokalizacji tej zabudowy przez inwestorkę może nastąpić przez złożenie nowego wniosku. We wniesionej skardze pełnomocnik B. K. wskazał, iż art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody zawiera zakaz fakultatywny, skoro jest zakazem, który może być wprowadzony w parku krajobrazowym, ale nie musi. Stąd nie ma podstaw do traktowania jako obligatoryjnego, zakazu tej samej treści zawartego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 13 Wojewody [...] z [...].04.2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego im. [...]. W ocenie pełnomocnika skarżącej jego obligatoryjność nie jest niezbędna dla ochrony przyrody. Nie zawiera go w szczególności rozporządzenie nr 13 Wojewody [...] z [...].04.2004 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego im. [...] na okres 20 lat. Nadto podniósł, iż w sprawach analogicznych do niniejszej inwestorzy uzyskali uzgodnienia co narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP) oraz art. 8 Kpa. W złożonym następnie piśmie procesowym przytoczył inne przypadki, w których inwestorzy uzyskali uzgodnienia swych zamierzeń inwestycyjnych lokalizowanych również nad rzeką M., w tej liczbie również skarżąca uzyskała takie uzgodnienie dla swych innych działek. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, iż rozstrzygnięcia pozytywne mogły wiązać się z większą odległością zabudowy niż 100 m od rzeki M. lub też realizacją inwestycji celu publicznego, dla których ten zakaz nie obowiązuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska nie naruszyło przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością jego uchylenia. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie Ministra Środowiska utrzymujące w mocy odmowę uzgodnienia tego zamierzenia inwestycyjnego odpowiada prawu. Zasadnie wywiódł Minister, iż dwa wskazane przez Wojewódzkiego [...] Konserwatora Przyrody akty prawne (spośród trzech uzasadniających odmowę uzgodnienia w postanowieniu z dnia [...].12.2007 r.) nie mogły stanowić podstawy odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Tyczy to po pierwsze argumentacji Ministra odnośnie wskazanych jako podstawa odmowy uzgodnienia zapisów rozporządzenia nr 13 Wojewody [...] z [...].04.2004 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego im. [...] na okres 20 lat, jako ustaleń skierowanych do organów planistycznych oraz po drugie zakazów wynikających z zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...].01.1978 r. w sprawie uznania za rezerwaty przyrody dla rezerwatu przyrody "S.", który to rezerwat znajduje się poza liniami rozgraniczonymi zamierzonej inwestycji. Organ odwoławczy zobowiązany był jednakże uwzględnić zapis § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 13 Wojewody [...] z [...].04.2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego im. [...], co też uczynił. Przepis ten stanowi, iż w Parku zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Z zastrzeżeniem, iż zakaz ten nie dotyczy obowiązujących w dniu wejścia w życie tego rozporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z akt administracyjnych sprawy, a w szczególności z załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji wynika, że teren owych trzech graniczących ze sobą działek przeznaczonych pod zabudowę mającą polegać na realizacji 27 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, 27 zbiorników na nieczystości płynne oraz niezbędnej infrastruktury od południa oraz wschodu przylega do odnogi rzeki M.. Zachowanie zatem odstępu owych 100 m wymaganych przez § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 13 Wojewody [...] z [...].04.2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego im. [...] nie pozwoliłoby na realizację na tym obszarze tak dużej jednorodzinnej i wolnostojącej zabudowy. Na taką zaś opiewał wniosek inwestorki, taka zabudowa była przedmiotem ustalenia warunków, przy czym tak też określono ją w projekcie decyzji ustalającej te warunki. Organ współdziałający, jakim był tu Wojewódzki [...] Konserwator Przyrody działający w imieniu Wojewody [...] nie był uprawniony do uwzględnienia deklarowanego przez inwestorkę zamiaru odsunięcia się z zabudową od nurtu rzeki o owe 100 m. Dokonanie takich zmian pozostaje w gestii organu głównego - wójta Gminy W.. On to bowiem sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy dla konkretnej inwestycji i przedstawił go do zaopiniowania wraz z projektem graficznym, na którym wytyczono nieprzekraczalną linię zabudowy z pominięciem zapisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 13 Wojewody [...] z [...].04.2005 r. Niewątpliwie w niniejszej sprawie istniała konieczność uzyskania przedmiotowego uzgodnienia. Należy bowiem mieć na uwadze, że uzgodnienia z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zgodności z prawem zamierzeń inwestycyjnych, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych. W tym w pkt. 8 -wojewódzkiego konserwatora przyrody działającego w imieniu wojewody, w odniesieniu do innych niż parki narodowe obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Organ współdziałający miał zatem uzgodnić projekt konkretnej decyzji o warunkach zabudowy, a uwzględniając zakaz z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 13 Wojewody [...] z [...].04.2005 r. uznał za oczywiste, iż usytuowanie na tym obszarze 27 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, 27 zbiorników na nieczystości płynne oraz niezbędnej infrastruktury z jednoczesnym zachowaniem od południa oraz wschodu niezabudowanego pasa o szerokości 100 m od linii brzegu rzeki M. nie będzie możliwe. Nie można nadto zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącej, iż skoro zakaz ten jest sformułowany jako fakultatywny w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody, to jednocześnie pozostaje zakazem fakultatywnym dla [...] Parku Krajobrazowego im. [...]. Należy bowiem mieć na uwadze, że art. 17 ust. 1 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody zawiera katalog wszystkich zakazów, jakie mogą być wprowadzone w parkach krajobrazowych. Z chwilą jednakże, gdy w stosownym rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 16 ust. 3 tej ustawy dla konkretnego parku krajobrazowego określone spośród tych zakazów zostaną przyjęte, stają się na tym terenie bezwzględnie wiążące. Taka też sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie odnośnie zakazu z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 13 Wojewody [...] z [...].04.2005 r. Nie można również podzielić przekonania pełnomocnika skarżącej, iż naruszona została konstytucyjna zasada równości wobec prawa, wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez odmowę uzgodnienia tej inwestycji, podczas gdy innym inwestorom na tym terenie zbliżone zamierzenia inwestycyjne pozwolono realizować. Zarzutu tego nie można uznać za trafny. Należy mieć bowiem na uwadze, że konstytucyjna zasada równości obywateli gwarantuje równość wobec prawa, a nie wobec jego naruszeń. Stąd argument ten nie mógł zostać uwzględniony. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.