II OSK 1496/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 1 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. i S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 111/09 w sprawie ze skargi M. i S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. II OSK 1496/09 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. i S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. Prezydent Miasta Szczecina, działając na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu wniosku T. Ż., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pomieszczeń rekreacyjno-kulturalnych z urządzeniami technicznymi na działce przy ul. [...] w Szczecinie. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Prezydent Miasta Szczecina, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 3 kpa, po rozpoznaniu żądania M. i S. J. z dnia 19 maja 2006 r., odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 1999 r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na fakt, iż wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 148 § 2 kpa, utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Organ uznał również, że organ I instancji błędnie oparł odmowę wznowienia postępowania na przesłance braku przymiotu strony. Jeżeli bowiem zaistnieje wątpliwość w ocenie przymiotu strony lub też możliwość, także hipotetyczna, różnej interpretacji oceny przymiotu strony, organ na tym etapie postępowania nie będzie mógł odmówić wznowienia. Organ zobowiązany jest wznowić postępowanie, a następnie zbadać przymiot stron w ramach rozpatrzenia sprawy. Pismem z dnia 10 czerwca 2008 r. M. i S. J. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa i uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Wnioskodawcy podnieśli, że występując o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestor przekazał organowi fałszywe, niezgodne z prawdą i stanem faktycznym dane na temat istniejących samowoli budowlanych na nieruchomości objętej wnioskiem. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydent Miasta Szczecina, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 149 § 3 kpa, odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawcy nie byli stroną w postępowaniu, co zostało rozstrzygnięte w postępowaniach organu. Brak jest również podstaw do wznowienia postępowania z urzędu. Zgodnie bowiem z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania M. i S. J., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 147, art. 149 § 3 i art. 28 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło, że możliwość wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę wskazaną w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa podlegała już badaniu i w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wydało ostateczną decyzję z dnia [...] marca 2007 r. Wobec powyższego M. i S. J. nie mogą domagać się ponownie wznowienia postępowania w oparciu o tę samą przesłankę. Odnosząc się natomiast do wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 kpa, organ uznał, że istnieje przeszkoda podmiotowa polegająca na tym, że osoby te nie brały udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnym i okoliczność ta skutkuje odmową wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 149 § 3 kpa. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie M. i S. J. wnieśli o jej uchylenie. Skarżący wskazali, iż z winy organu, przed którym toczyło się postępowanie nie brali w nim udziału, pomimo przysługującego im przymiotu strony. Zarzucili, że SKO błędnie oceniło zarzut naruszenia zakazu inwestowania w strefie ochrony sanitarnej, traktując go jedynie jako zarzut istnienia samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił, że granice sprawy określają ramy przepisów art. 145 - 151 kpa oraz wniosek skarżących z dnia 10 czerwca 2008 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] listopada 1999 r., ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pomieszczeń rekreacyjno-kulturalnych z urządzeniami technicznymi. Sąd I instancji podał, że skarżący w kwestionowanym postępowaniu nie brali udziału i składali już wniosek o wznowienie tego postępowania w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję ostateczną z dnia [...] marca 2007 r., z której wynika, iż organ ten uznał, że skarżącym nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] listopada 1999 r. Sąd podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż niedopuszczalne jest ponowne badanie przesłanki wznowieniowej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, skoro kwestia ta była już przez ten organ badana i została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Odnosząc się do przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 kpa, Sąd uznał, że na przeszkodzie wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania w tej sprawie stoi art. 147 kpa, stwierdzający, iż wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Przez stronę należy przy tym rozumieć podmiot, który uczestniczył w postępowaniu, którego wznowienia się domaga, a nie podmiot, który uważa, że w postępowaniu tym winien był mu przysługiwać status strony. Skoro zatem skarżący nie byli stroną postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] listopada 1999 r. nie mogą żądać wznowienia postępowania w tej sprawie z innych przesłanek niż pkt 4 art. 145 § 1 kpa. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że we wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa, skarżący powołują się na okoliczności nieodpowiadające wskazanej w tym przepisie przesłance stwierdzającej, iż "dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe". Argumenty skarżących nieodnoszące się do aspektów procesowych, których dotyczy zaskarżona decyzja, lecz do samej treści decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 1999 r. nie mieszczą się w granicach sprawy. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podnieśli zarzut naruszenia art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi wobec poparcia błędnej tezy postawionej przez organy administracyjne, że bez względu na to, że wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to nawet jeśli nie brali w nim udziału bez własnej winy, nie mogą skutecznie wnioskować o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Autor skargi kasacyjnej dostrzegł naruszenie prawa również w niczym nieuzasadnionym twierdzeniu, że organ nie miał podstaw do wznowienia postępowania z urzędu, pomimo przedstawienia przez skarżących poważnych podstaw do wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przywołał tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1986 r., podjętego w sprawie ze skargi mieszkańców, którzy nie byli stroną postępowania, że "skargę taką uważa się bądź za wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, bądź za wniosek o wznowienie postępowania". Sąd stwierdził, że "oznacza to nakaz rozpatrzenia możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji we właściwym trybie. Jeżeli zatem w sprawie zarzuca się, że decyzja została wydana na podstawie fałszywych dowodów, to właściwym trybem rozpatrzenia takiego zarzutu jest tryb wznowienia postępowania". Zdaniem skarżących analogiczny przypadek zachodził w rozpoznawanej sprawie. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji niezgodnie z zebranym materiałem dowodowym stwierdził, że podstawą wniosku o wznowienie postępowania był przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, podczas gdy jako podstawę wznowienia wskazano treść art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Powołując takie zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji bądź zmianę zaskarżonego wyroku i nakazanie wznowienia postępowania, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Sąd I instancji, a wcześniej organy administracji publicznej, prawidłowo uznały, że skarżący – M. i S. J. – nie mogą żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa, w sytuacji, gdy nie brali udziału w postępowaniu, którego wznowienia się domagają. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przyjął, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu bądź na wniosek strony. Jeśli skarżący nie brali udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] listopada 1999 r., a jednocześnie decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie nie uznało, aby przysługiwał im status strony w postępowaniu, wznowienia którego żądali w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa, oznacza to, że nie byli oni stroną postępowania i nie mogą żądać wznowienia postępowania z innych przesłanek niż określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Stanowisko Sądu I instancji nie zasługuje na akceptację, gdyż nie znajduje usprawiedliwienia ani w obowiązujących przepisach, ani w zaistniałym stanie faktycznym. Poza sporem pozostaje fakt, że skarżący pismem z dnia 19 maja 2006 r. wystąpili do Prezydenta Miasta Szczecina z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Prezydent Miasta Szczecina odmówił wznowienia postępowania, stwierdzając, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2007 r. Jednak analiza uzasadnienia decyzji organu II instancji wskazuje, że organ ten, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, nie podtrzymał argumentacji Prezydenta Miasta Szczecina w zakresie dotyczącym braku posiadania przez skarżących przymiotu strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania, nie przesądziło bowiem o braku statusu strony. Kolegium stwierdziło natomiast, że kwestia ta nie może być przedmiotem oceny z uwagi na fakt, że wniosek o wznowienie postępowania został zgłoszony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa. Tym samym uprawniona jest konkluzja, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przesądziło, że skarżącym status strony nie przysługiwał. Błędnie zatem przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że brak statusu strony wynika z ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2007 r. W konsekwencji nie zasługują na aprobatę twierdzenia Sądu I instancji, że niedopuszczalne jest ponowne badanie przymiotu strony, skoro kwestia ta była już badana i rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] marca 2007 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Trafnie również zwraca uwagę autor skargi kasacyjnej, że podstawę kolejnego wniosku o wznowienie postępowania, z dnia 10 czerwca 2008 r., stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1, nie zaś pkt 4 kpa. Nieusprawiedliwione było zatem powoływanie się w motywach odmowy wznowienia postępowania na niedopuszczalność ponownego badania przymiotu strony jako przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zwłaszcza, że kwestia posiadania statusu strony nie została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw, wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych, do przyjęcia, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony. Z przepisu art. 147 kpa wynika jednoznacznie, że poza wznowieniem postępowania z urzędu, żądanie wznowienia postępowania musi pochodzić od strony. Należy jednak zauważyć, że każdy z przepisów pkt 1 – 8 art. 145 § 1 kpa wskazuje niezależną od innych podstawę do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Oznacza to, iż każdy z przepisów może być źródłem odrębnego postępowania. W konsekwencji, wystąpienie z podaniem o wznowienie postępowania z powołaniem się na przesłanki wymienione w pkt 1 – 3 i 5 – 8 art. 145 § 1 kpa przez podmiot, który formalnie nie brał udziału w postępowaniu, którego wznowienia żąda, nie jest zdeterminowane uprzednim uzyskaniem statusu strony w wyniku skutecznego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wbrew stanowisku Sądu I instancji należy zatem uznać, że jeśli skarżący nie uczestniczyli w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, to nie wyłącza to możliwości żądania przez nich wznowienia postępowania w sprawie z innych przesłanek niż określona w pkt 4 art. 145 § 1 kpa. Organ administracji publicznej, do którego wpłynęło żądanie wznowienia postępowania od podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, którego wznowienia żąda, zobowiązany był zatem do ustalenia, czy żądanie to pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 kpa. Tym samym za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 kpa. W skardze kasacyjnej podniesiono również, że zaskarżony wyrok narusza prawo "niczym nieuzasadnionym twierdzeniem, że organ nie miał podstaw do wznowienia postępowania z urzędu, pomimo przedstawienia przez skarżących poważnych uzasadniających wniosek argumentów". Nie sposób jednak ustosunkować się do tak sformułowanego zarzutu skargi z użyciem jurydycznej argumentacji. Strona wnosząca środek zaskarżenia nie wskazała bowiem żadnego przepisu prawa materialnego ani prawa procesowego, które Sąd I instancji miałby naruszyć, co wyłącza możliwość uznania zarzutu za skutecznie zgłoszony w ramach jednej z podstaw kasacyjnych. Jeśli zaś idzie o zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a, to jest on bezpodstawny, jako że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, nie zaś - jak w rozpoznawanej sprawie - gdy skargę oddalono. Uwzględniony nie może zostać również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa zakres rozpatrywania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, wskazując, że nie jest on związany zarzutami i wnioskami skargi. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał jednak, iż Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic danej sprawy. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.