II SA/Lu 915/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody L z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za utratę wartości nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia 30 listopada 2006 r. pełnomocnik B. S. zwrócił się do Starosty z wnioskiem o przyznanie odszkodowania z tytułu utraty wartości działki nr 615/3 z uwagi, na to, że jej lokalizacja przy planowanej drodze ekspresowej w miejscowości S. uniemożliwia korzystanie z niej zgodnie z jej społeczno–gospodarczym przeznaczeniem, a także powoduje wprowadzenie zakazu przekształcenia w/w działki z rolnej na budowlaną. We wniosku tym wskazał, że działki nr 615/2 i 615/3 powstały w wyniku podziału działki 615/1 związanego z budową drogi ekspresowej S-17. Działka nr 615/2 została sprzedana przez właścicieli na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod tą drogę, natomiast działka 615/3 pozostała w dotychczasowym władaniu wnioskodawcy. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowa działka położona jest między drogą lokalną, a powstającą drogą szybkiego ruchu, jej wartość użytkowa drastycznie zmalała. Takie położenie działki oznacza również brak możliwości zabudowania jej budynkami mieszkalnymi z uwagi na wyznaczone minimalne linie zabudowy od dróg szybkiego ruchu. Powyższe uzasadnia przyznanie odszkodowania wnioskodawcy na podstawie art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Po rozpatrzeniu wniosku Starosta wydał w dniu [...] 2007 r. decyzję, którą odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu utraty wartości działki 615/3 położonej w miejscowości S. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, iż przepis art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić podstawy prawnej do uwzględnienia żądania właściciela nieruchomości sąsiedniej do orzeczenia o odszkodowaniu z powołaniem się na to, że sąsiednia nieruchomość wskutek wywłaszczenia straciła na wartości, z uwagi na fakt, że podana okoliczność (utrata wartości) nie mieści się w regulacji art. 120 ustawy jako wymienione w nim "zdarzenie". W związku z tym w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania. Ponadto organ dodał, że w dniu 20 marca 2006 r. B. S. wraz z pozostałymi współwłaścicielami przystąpił dobrowolnie do aktu notarialnego i dokonał sprzedaży działki nr 615/2. Odwołanie od decyzji wniósł B. S. wskazując, iż błędne jest stanowisko organu I instancji wskazujące, że wobec faktu braku wywłaszczenia, art. 120 i 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają w sprawie zastosowania. Zdaniem odwołującego niedopuszczalne jest gorsze traktowanie wnioskodawcy w sytuacji, gdy sąsiednia nieruchomość nie została wywłaszczona, a sprzedana. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] 2007 r. uchylił decyzję Starosty i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że uregulowanie zamieszczone w art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarcze nieruchomościami odnosi się wyłącznie do sytuacji, w których doszło do wywłaszczenia nieruchomości. Pojęcie "wywłaszczenia nieruchomości" zostało jasno zdefiniowane w art. 112 ust. 2 tej ustawy i zgodnie z tym przepisem oznacza pozbawienie albo ograniczenie w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Biorąc pod uwagę, że działka nr 615/2 została sprzedana na podstawie umowy cywilno-prawnej (a nie wywłaszczenia w drodze decyzji administracyjnej) w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 128 ust. 4 i 120 powołanej ustawy. Powyższe oznacza, że w sprawie brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego postępowania tj. podstawy prawnej. Wobec tego nie można było wydać decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Przez co należało uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze podniósł, iż uznanie postępowania o przyznanie odszkodowania za bezprzedmiotowe i w związku z tym umorzenie postępowania jest nieprawidłowe i narusza to przepisy art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego dokonana literalna wykładnia przepisów narusza prawa strony, co wskazuje, że organy winny zastosować wykładnię celowościową tych przepisów. Celem ustawodawcy było zmniejszenie uciążliwości, jakie towarzyszą właścicielom nieruchomości sąsiadujących z gruntami przeznaczonymi na cele publiczne, poprzez zapłatę stosowego odszkodowania. Nawet przy uznaniu, iż wszelkie metody wykładni nie pozwalają na zastosowanie niniejszych przepisów organ odwoławczy winien, mając na uwadze wynikające z Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej i równości obywateli wobec prawa, zastosować analogię z ustawy, czyli zastosować do niniejszego stanu faktycznego, tj. powstania szkody dla nieruchomości sąsiedniej na skutek sprzedaży działki na cele publiczne, normy prawnej odnoszącej się do innego podobnego stanu tj. do powstania szkody dla nieruchomości sąsiedniej na skutek wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności i zasad współżycia społecznego. Zaskarżona decyzja, wbrew stanowisku skarżącego odpowiada prawu. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem żądania B. S., określonym we wniosku z dnia 30 listopada 2006 r., było przyznanie odszkodowania z tytułu utraty wartości działki nr 615/3 spowodowanego jej sąsiedztwem z projektowaną drogą ekspresową i wynikającymi z tego zdarzenia ograniczeniami w szczególności płynącymi z braku możliwości przyszłego zagospodarowania tej działki na cele budowlane. Skarżący wskazywał, że gdyby nie lokalizacja drogi istniałaby możliwość jej przekształcenia z działki rolnej na budowlaną. Powyższe żądanie skarżącego nie znajduje odniesienia do warunków przyznania odszkodowań określonych ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Skarżący wskazuje jako podstawę prawną do ustalenia i wypłacenia odszkodowania przepis art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120 tej ustawy. Jednakże, jak słusznie zauważył organ II instancji, żaden z przepisów tej ustawy nie przewiduje przyznania odszkodowania w takich okolicznościach, jakie wynikają ze stanu faktycznego sprawy. Przedmiotowa działka nr 615/3 powstała w wyniku podziału działki 615/1, której znaczna cześć została przeznaczona decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 2 maja 2005 r. pod lokalizację drogi ekspresowej nr S12/S17 na odcinku węzeł "Bogucin" – węzeł "Dąbrowica". W związku z powyższym powstał po stronie Skarbu Państwa – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad obowiązek nabycia przeznaczonej pod drogę działki (nr 615/2). Z tych względów podmiot ten wystąpił do właścicieli tej nieruchomości o nabycie jej w drodze umowy w oparciu o treść art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w brzmieniu obowiązującym w dacie rokowań (Dz. U. 80, poz. 721 ze zm.). Jak wynika z akt sprawy (k. 128) w dniu 26 listopada 2005 r. zostały przeprowadzone rokowania zakończone ustaleniem ceny zbycia działek przeznaczonych pod drogę tj. działek nr 615/2, 644/1, 644/2. Zawarte porozumienie co do zbycia nieruchomości zostało zatwierdzone sporządzeniem w dniu [...] 2006 r. aktu notarialnego sprzedaży wyżej wymienionych działek. Powyższe oznacza, że nabycie działki sąsiedniej w stosunku do działki, na której utratę wartości wskazuje skarżący nastąpiło na drodze cywilnoprawnej z pominięciem wywłaszczeniowego postępowania administracyjnego. Nabycie nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej czyni postępowanie wywłaszczeniowe zbędnym, a przystąpienie do takiej umowy oznacza chęć zbycia nieruchomości z pominięciem postępowania administracyjnego kończącego się władczym rozstrzygnięciem (decyzją) organu administracji publicznej. Konfrontując zaistniały stan faktyczny z obowiązującymi regulacjami prawnymi odnoszącymi się do obowiązku wypłaty odszkodowania tytułem utraty wartości działki sąsiedniej w stosunku do działki przeznaczonej pod lokalizację inwestycji celu publicznego zbytej na rzecz Skarbu Państwa umową cywilnoprawną, należy wskazać, iż regulacje te nie mają zastosowania do takich sytuacji. Przedmiotowy zakres przyznawania odszkodowania za przejęte nieruchomości określają przepisy rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 128 ust. 1 stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tego prawa. Natomiast ust 4 rozszerza zakres wypłaty odszkodowania stanowiąc, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 (...). Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Przez "zdarzenia", o których mowa stosownie do treści art. 128 ust. 4 w przepisie art. 120, należy rozumieć sytuacje, gdy "zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli nieruchomości sąsiedniej wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w związku z czym zachodzi konieczność ustanowienia w decyzji o wywłaszczeniu niezbędnych służebności oraz ustalenia obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom". Skarżący powołując się na powyższe przepisy wskazuje, iż zdarzeniem do którego mają również zastosowanie powyższe przepisy jest utrata wartości działki sąsiedniej. Mając na uwadze takie twierdzenia należy wskazać, iż koncepcja art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołująca się do pojęcia "nieruchomość wywłaszczona" determinuje obowiązek dokonania wykładni tego pojęcia. Jak słusznie wskazał to organ odwoławczy przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia pojmowanej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności albo innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Dokonując zestawienia powyższych ustaleń należy zaznaczyć, że nie ulega wątpliwości, iż Skarb Państwa (GDDKiA) nie nabył prawa własności działki nr 615/2 o powierzchni 1,3659 ha (sąsiedniej w stosunku do działki nr 615/3) w drodze tak rozumianej instytucji wywłaszczenia nieruchomości. Rozszerzenie możliwości ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami również na nieruchomości, których własność nabył Skarb Państwa w trybie i na zasadach niemieszczących się w pojęciu wywłaszczenia sensu stricto należałoby zatem uznać za niedopuszczalne. W związku z takim ukształtowaniem omawianych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie budzi wątpliwości, że norma prawna zawarta w przedmiotowych artykułach ma charakter wyjątkowy, i - jako taka - nie może być interpretowana rozszerzająco. Odpowiadając na zarzuty skargi, jakkolwiek uzasadnione na płaszczyźnie poczucia sprawiedliwości społecznej, należy wskazać, iż nie znajdują one oparcia w obowiązujących przepisach prawa publicznego. W tym kontekście należy podkreśłić, że powoływanie się na naruszenia prawa podmiotowego skarżącego poprzez uniemożliwienie mu korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nie może odnieść zamierzonego skutku. Rygoryzm prawa publicznego nie może być łagodzony konstrukcją nadużycia prawa jednostki do swobodnego dysponowania rzeczą. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć (decyzji) organów administracji publicznej są wyłącznie przepisy prawa, a nie zasada współżycia społecznego i sprawiedliwości społecznej. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż brak jest podstaw do stosowania per analogia szczególnych unormowań ustawy odnoszących się do stanu powstania szkody dla nieruchomości sąsiedniej na skutek wywłaszczenia do stanu powstania szkody dla nieruchomości sąsiedniej na skutek sprzedaży tj. czynności cywilnoprawnej. Jak wskazano powyżej przepisy ustawy mają ściśle określony zakres przedmiotowy, gdyż dotyczą wyłącznie zdarzeń prawnych powstałych w wyniku wywłaszczenia. Są to więc przepisy wyjątkowe, które nie mogą służyć do regulowania w drodze rozszerzającej wykładni stanów prawnych nimi nie uregulowanych. W tym miejscu podkreślić należy, iż - w myśl reguły clara non sunt interpretanda - przepis jasny nie wymaga wykładni. Tak więc w przypadku, gdy mamy do czynienia z przepisem którego treść jest jasna, brak jest potrzeby stosowania wykładni poza językowej (systemowej lub celowościowej) czego domaga się skarżący. Należy zatem przyjąć, iż organ odwoławczy zasadnie oparł się na rezultatach wykładni językowej będącej podstawową regułą wykładni, także w dziedzinie prawa administracyjnego. Odejście od brzmienia przepisu, poprzez uzupełnienie lub korektę kryteriów zawartych w tekście normatywnym, jest możliwe wyłącznie, gdy rezultaty uzyskane na podstawie tej reguły wykładni są niewystarczające do kwalifikacji faktów oraz ustalenia normatywnych konsekwencji tej kwalifikacji, co w przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu nie miało miejsca. Ponadto Sąd nie podziela oceny skarżącego, iż dokonana przez organy wykładnia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, iż wobec braku przepisu prawa regulującego kwestię ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu utraty wartości nieruchomości działki sąsiedniej w stosunku do działki sprzedanej pod budowę drogi publicznej nie było podstaw do rozstrzygania sprawy co do istoty. Zasadnie więc organ odwoławczy uchylił decyzję rozstrzygającą sprawę merytorycznie i umorzył postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ ma obowiązek umorzyć postępowanie, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Taką przyczyną obligującą organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania, stanowi stwierdzenie braku podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Ubocznie, wykraczając poza przedmiot postępowania należy wskazać, iż nawet gdyby przyjąć, że skarżącemu przysługuje prawo żądania wypłaty odszkodowania uregulowane przepisem art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do jego działki, to i tak takie prawo nie obejmuje żądania wypłaty odszkodowania z tytułu utraty wartości nieruchomości wskutek wywłaszczenia działki sąsiedniej. Jak słusznie wskazał organ powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 128 ust. 4 w związku z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić podstawy prawnej do uwzględnienia żądania właściciela nieruchomości sąsiedniej orzeczenia o odszkodowaniu z powołaniem się na to, że ta sąsiednia nieruchomość wskutek wywłaszczenia straciła na wartości, właśnie z uwagi na to, że podana okoliczność nie mieści się w regulacji art. 120 jako wymienione w nim "zdarzenie". Wprawdzie w art. 128 ust. 4 wspomina się o możliwości brania pod uwagę zmniejszenia się wartości nieruchomości, jednakże ta okoliczność jest ściśle uzależniona od powstania zdarzeń wymienionych w art. 120. Jeżeli więc wskutek ustanowienia niezbędnej służebności w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości zmniejszy się w związku z tym wartość nieruchomości, to w myśl art. 128 ust. 4 odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Ponadto ustosunkowując się do twierdzeń skarżącego podnoszonych w postępowaniu administracyjnym o obowiązku wykupu przez Skarb Państwa pozostałych po podziale, a nie przeznaczonych pod drogę działek tzw. resztówek, należy wskazać, iż również są one bezzasadne. Zgodnie z art. 13 ust. 3 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 16 grudnia 2006 r.), w przypadku nabycia części nieruchomości na cele budowy drogi, w drodze umowy, pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa tej części nieruchomości. Tak sformułowana treść przepisu ustanawia podstawową przesłankę jego stosowania, którą jest brak możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Tymczasem, zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów znajdującym się w aktach sprawy działka nr 615/3 - powstała z podziału działki nr 615/1 figuruje jako użytek rolny - grunty rolne II i III klasy. Natomiast zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Jastków nr XVI/118/2000 z dnia 12 grudnia 2000 r. w terenach upraw polowych wyklucza się lokalizację nowych budynków poza istniejącymi siedliskami rolnymi. Bezsporne jest, iż działka ta wykorzystywana była i jest wyłącznie do produkcji rolnej. Zatem wykup działki sąsiedniej pod drogę nie może oznaczać, iż działka ta nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, skoro budowa drogi na ma wpływu na sposób wykorzystania działki. Przy czym nieregularny kształt działki, na co powoływał się skarżący nie uniemożliwia prowadzenia na niej produkcji rolnej, co również wskazał rzeczoznawca majątkowy w opinii z dnia 5 maja 2006 r. Podsumowując, należy wskazać, że ustawodawca nie przewidział obowiązku wykupu większej niż potrzebna pod inwestycję działki z tego powodu, że pozostała część nieruchomości, w ocenie jej właściciela, straciła wartość ekonomiczną i nie może być wykorzystana na dopiero planowaną inwestycję. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.