I OSK 657/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Op 590/07 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Op 590/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w N. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 96, poz. 667 z późn. zm.), art. 104 K.p.a., oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 241, poz. 2033), odmówił W. Z. wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 września 2007r. W punkcie drugim decyzji stwierdził, że traci moc decyzja Nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w N. z dnia [...] marca 2007r., w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w N. decyzją z dnia [...] marca 2007r., Nr [...], przyznał W. Z. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Z uwagi jednak na fakt, że w zasobach mieszkaniowych Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w N. był niezasiedlony lokal mieszkalny - kwatera tymczasowa w P. przy ulicy [...], decyzją z dnia [...] maja 2007r., Nr [...], postanowił przyznać tę kwaterę W. Z. Funkcjonariusz odmówił przyjęcia tejże kwatery, a tym samym wobec treści art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, w związku z bezzasadną odmową przyjęcia przyznanego lokalu mieszkalnego, utracił on prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Opolski Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej w Opolu decyzją z dnia [...] października 2007., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł W. Z. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 78 ust. 2 pkt 2 oraz art. 74 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, a także naruszenie przepisów postępowania poprzez rozstrzygniecie dwóch zagadnień jedną decyzją. Skarżący podkreślił, że nie przydzielono mu lokalu mieszkalnego, lecz kwaterę tymczasową i to nieznajdującą się na terenie miejscowości, w której pełni służbę, w związku z czym odmowa przyjęcia kwatery tymczasowej położona w P., a nie w N. i to na terenie zamkniętym, nie stanowi podstawy do przyjęcia, że bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego (art.74 wskazanej ustawy). Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Op 590/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylając decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia [...] października 2007r., wskazał, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, przy czym warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również prawidłowa ocena prawna wszystkich faktów prawotwórczych w danej sprawie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( Dz.U. z 2006r., Nr 96, poz. 667 ze zm.), strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Strażak mianowany na stałe może otrzymać kwaterę tymczasową na okres pełnienia służby w tej miejscowości, jeżeli w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu, "tą miejscowością" jest tylko i wyłącznie miejscowość, w której strażak na stałe i zgodnie z aktem mianowania go na stanowisko służbowe ma określone stanowisko i miejsce pełnienia służby. Sąd pierwszej instancji zauważył, że analiza przepisów rozdziału 8 ustawy zatytułowanego "Mieszkania strażaków w służbie państwowej" wskazuje, że ustawodawca posługuje się dwoma pojęciami, to jest pojęciem lokalu mieszkalnego oraz pojęciem kwatery tymczasowej, które to pojęcia te nie są tożsame, o czym świadczy między innymi redakcja przepisu art. 74 ust. 1 i 1a, art. 76, art. 78, art. 80, art. 81 ustawy. Sąd wskazał, że strażakowi mianowanemu na stałe, stosownie do art. 78 ust. 1 ustawy, przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5. Zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, jeżeli strażak odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym albo złożenia wniosku o przydział takiego lokalu, o którym mowa w art. 76 ust. 7. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w niniejszej sprawie organ drugiej instancji pomimo zarzutów zawartych w treści odwołania, nie rozważył ich i nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie dokonano bowiem oceny, czy odmowa przyjęcia kwatery tymczasowej w innej miejscowości (P.), niż miejscowość pełnienia służby (N.) była zasadna, czy też nie, jak również nie dokonano wszechstronnej oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz jego analizy, co narusza zasady postępowania administracyjnego dotyczące ponownego rozpoznania sprawy. Sąd podniósł także, iż organ drugiej instancji powinien również wskazać na konkretny przepis prawa, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, a który zezwala, w jego ocenie, na przyjęcie, że odmowa zasiedlenia przez strażaka kwatery tymczasowej przyznanej mu w innej miejscowości, niż miejsce pełnienia służby, stanowi podstawę do wstrzymania wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sąd zauważył, że stosownie do brzmienia art. 74 ust. 2 ustawy tylko i wyłącznie strażak w służbie przygotowawczej może otrzymać kwaterę tymczasową w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej, natomiast z lektury akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika, zdaniem Sądu, że skarżący jest strażakiem w służbie przygotowawczej. Tego faktu organ drugiej instancji nie rozważył i nie dokonał jego oceny w kontekście obowiązujących przepisów. Sąd pierwszej instancji przytoczył pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 sierpnia 2001r., sygn. akt I SA 600/00, iż utrata uprawnień przez strażaka do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powoduje automatycznie z mocy prawa wstrzymania tego świadczenia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu, radca prawny J. B., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest: 1) art. 74 ust. 1 i ust. 1a i art. 78 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r., nr 96, poz. 667) poprzez przyjęcie, że strażakowi mianowanemu na stałe można przydzielić kwaterę tymczasową wyłącznie w miejscu pełnienia służby , 2) art. 33 pkt 1 powołanej wyżej ustawy poprzez przyjęcie niezgodne z art. 28 a tej ustawy, że jednostką organizacyjną, w której skarżący pełnił służbę, jest miejscowość P., gdy tymczasem miejscem pełnienia służby jest jednostka organizacyjna Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej w N. (art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że mylnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż z kontekstu art. 74 ust. 1 a i ust. 2 wynika różnicowanie prawa do kwatery tymczasowej, to jest dla strażaka mianowanego na stałe, wyłącznie w miejscu pełnienia służby, a dla strażaka w służbie przygotowawczej, również w miejscowości pobliskiej (w rozumieniu art. 84 ust. 4). Zdaniem skarżącego, nie rozróżnia się strażaka w okresie służby przygotowawczej, jak i mianowanego na stałe, na co wskazuje między innymi treść art. 78 ust. 2 pkt 4, z którego wynika, że równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie wypłaca się w przypadku, gdy strażak otrzymał kwaterę tymczasową w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej przez okres oczekiwania na lokal mieszkalny nie dłużej niż przez 5 lat. W związku z tym podkreślono, że strażak mianowany na stałe może otrzymać kwaterę tymczasową w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej na czas pełnienia służby w tej miejscowości. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że art. 33 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, na który powołał się Sąd pierwszej instancji, nie definiuje pojęcia "miejsce pełnienia służby". Podniesiono, że budynek, w którym W. Z. otrzymał przydział na kwaterę tymczasową – położony w P. – nie znajduje się na terenie innej jednostki organizacyjnej, lecz stanowi integralną część nieruchomości należącej do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w N. Natomiast strażak W. Z. jest powołany do pełnienia służby właśnie w Komendzie Powiatowej Straży Pożarnej w N. i nie istnieje żadna odrębna i samodzielna jednostka Powiatowej Straży Pożarnej w P. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. Z. podniósł, że nie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego, lecz przyjęcia kwatery tymczasowej, a to nie upoważniało organu do odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wskazano, że ustawodawca rozróżnił te dwa typy lokali między innymi w art. 78 ust. 2 pkt 2, art. 76 ust. 5 oraz art. 74 ust. 1 powołanej ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W. Z. zaznaczył także, iż pełni służbę w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w N., a nie w Jednostce Ratowniczo Gaśniczej P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie naruszenia prawa materialnego, podkreślić należy, że naruszenie takie może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 74 ust. 1 i ust. 1 a, art. 78 oraz art. 33 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Na początku rozważań wskazać należy na brzmienie art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego przesądza o tym, że sąd nie ustala stanu faktycznego w sprawie, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne w sprawie okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy rozstrzyganiu i w jaki sposób zostały ocenione. Wynika więc z tego, że zasadniczo sąd pierwszej instancji nie przeprowadza postępowania dowodowego, gdyż kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organami administracji orzekającymi w sprawie. Przesądza o tym treść art. 133 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stanowiący, iż sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że przeprowadzenie postępowania dowodowego przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest dopuszczalne jedynie w celu umożliwienia sądowi dokonania ustaleń, które stanowić będą podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. To z kolei oznacza, że Sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zatem zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, Sąd pierwszej instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić. (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001r., sygn. akt V SA 671/00 oraz z dnia 1 marca 2001r., sygn. akt V SA 2746/00). Tak też uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w niniejszej sprawie, w której to, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji dokonywał oceny legalności w oparciu o stan faktyczny przyjęty w decyzji ostatecznej, która została wydana w oparciu o nieustalony bezsprzecznie stan faktyczny. Nie bez znaczenia jest również to, że w istocie te okoliczności, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia, były sporne pomiędzy stronami. W związku z tym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie trzeba przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, że organ drugiej instancji, który zobowiązany był do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, nie dokonał ustalenia stanu faktycznego. Natomiast skarga kasacyjna zarzuca zaskarżonemu wyrokowi jedynie naruszenie prawa materialnego, a więc nie neguje oceny Sądu, że w sprawie nie został należycie ustalony stan faktyczny. Podkreślić w tym miejscu należy, że ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego możliwa jest dopiero wtedy, gdy w danej sprawie jej stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy i niebudzący wątpliwości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej natomiast sprawie wyjaśnienia wymaga w szczególności, czy zaproponowany W. Z. lokal był kwaterą tymczasową, czy lokalem mieszkalnym. Przyznać bowiem należy rację skarżącemu, że w przepisach występują dwa pojęcia: lokal mieszkalny (art. 74 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej) i kwatera tymczasowa (art. 74 ust. 1a ustawy). Zgodnie natomiast z art. 78 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, strażakowi mianowanemu na stałe nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, jeżeli odmówił on bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego (odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym), a nie kwatery tymczasowej. Uznać zatem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zasadnie przyjął, iż dopiero niewadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwoli na ocenę prawidłowości zaskarżonych przepisów prawa materialnego. Tym samym uznać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.