II OSK 1725/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 14/09 w sprawie ze skargi M. i K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 14/09, po rozpoznaniu skargi M. i K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] października 2008 r. nr [...]; w pkt 2 stwierdził, ż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku; w pkt 3 zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz M. M. kwotę 500 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego; w pkt 4 przyznał adwokat W. C. od Skarbu Państwa kwotę 309,80 zł tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego K. M. wykonane na zasadzie prawa pomocy. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Białegostoku, po rozpatrzeniu wniosku W. F. z dnia 19 grudnia 2006 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 art. 64 w zw. z art. 52 ust. 1, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 7171 ze zm.) – dalej u.p.z.p., wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w B. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] i w pasie drogowym ul. [...] oraz zjazdem z ul. [...]. Następnie w dniu [...] sierpnia 2007 r. Prezydent Miasta Białegostoku wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W. F. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w B. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane na działce nr ew. [...] jako realizowane niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę oraz z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezydenta Miasta Białegostoku. Nałożono też na inwestora W. F. obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z operatem geodezyjnym wysokościowym. Dodatkowo Wojewoda Podlaski postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] wstrzymał z urzędu na podstawie art. 159 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. wykonanie decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] sierpnia 2007 r., a następnie decyzją z dnia [...] września 2008 r. stwierdził jej nieważność, na podstawie art. 156 § pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia [...] września 2008 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zobowiązał inwestora W. F. do przedłożenia w terminie do 31 stycznia 2009 r. projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami w tym z wymogami decyzji o warunkach zabudowy, uwzględniającego wprowadzone zmiany polegające na podniesieniu wysokości posadowienia 4 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej i wykonania fundamentów pod miejsca postojowe. W uzasadnieniu tej decyzji, organ budowlany zaznaczył między innymi, że dokonane odstępstwa w realizacji inwestycji naruszają postanowienia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2007 r., jednakże zdaniem organu, droga do legalizacji inwestycji nie jest zamknięta poprzez wydanie zmienionej decyzji o warunkach zabudowy, przy czym przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. W dniu 6 sierpnia 2008 r. T. K. i W. F. złożyli do Prezydenta Miasta Białegostoku wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (4 segmenty), na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w B. wraz z budową muru oporowego przy granicy z działką nr ew. [...] i niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budową zjazdu z ul. [...]. Prezydent Miasta Białegostoku, na podstawie art. 59, art. 60 ust. 1, art. 64 w zw. z art. 52 ust. 1, art. 54 i art. 56 u.p.z.p., decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla wyżej wskazanej inwestycji oraz na podstawie art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ustalił stawkę procentową jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30%. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołań M. i K. M. oraz R. S., została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]. M. i K. M. pismem z dnia 8 grudnia 2008 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 14/09, w pkt 1 uchylił zaskarżona decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] października 2008 r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku wskazano, powołując się na jednolity pogląd w orzecznictwie sądowoadministrayjnym, że dla obiektu już wybudowanego nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bo dotyczy ona inwestycji planowanej. Decyzja o warunkach zabudowy nie może stanowić podstawy do legalizacji wybudowanej inwestycji, ponieważ kwestie te regulują przepisy prawa budowlanego. W ocenie Sądu istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie przesłanek dla przedsięwzięcia budowlanego, które ma dopiero powstać. Z kolei intencją przepisu art. 63 ust. 1 u.p.z.p. jest możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu dla nieograniczonej liczby wnioskodawców. Natomiast wnioskodawca, który już uzyskał decyzję o warunkach zabudowy może, po raz kolejny, złożyć wniosek odnośnie tego samego obszaru, ale tylko pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja. Zdaniem Sądu, decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z dniu [...] stycznia 2007 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej na działce o nr ew. [...] w B. przy ul. [...] nadal pozostaje w obrocie prawnym. Dlatego też wydanie decyzji o warunkach zabudowy, po raz drugi, na rzecz tego samego podmiotu i na tę samą inwestycję należy uznać za niezgodne z prawem. Fakt, że z ponownym wystąpił, oprócz W. F. także T. K., nie oznacza że mamy do czynienia z innym podmiotem, zważywszy zwłaszcza na okoliczności sprawy. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem SKO, iż przedmiot sprawy jest odmienny, skoro chodzi o tę samą inwestycję tyle, że w drugim wniosku wskazano jej inne parametry (wysokość, murek oporowy) po to, by wydana decyzja była "dopasowana" do parametrów wzniesionego już budynku. Podkreślono, iż niedopuszczalnym było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już wybudowanej, albowiem straciła ona przymiot inwestycji planowanej. Decyzja taka może być wydana dla ustalenia lokalizacji inwestycji, która jest zamierzona. Zdaniem Sądu, przedmiotem niniejszego postępowania nie była ocena, prowadzonego przez nadzór budowlany, postępowania legalizacyjnego wzniesionej inwestycji, w tym zasadności rodzaju obowiązków nałożonych na inwestora z mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w decyzji z dnia [...] września 2008 r. Natomiast wydanie ponownej decyzji o warunkach zabudowy, obok już istniejącej w obrocie prawnym, przy tożsamości podmiotu i przedmiotu, nie może być środkiem zmierzającym do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, gdy legalizacja jest prowadzona w oparciu o inny przepis niż art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo wskazano, iż ustalenie jednorazowej 30% opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie zostało w jakikolwiek sposób uzasadnione, czym naruszono przepis art. 107 § 3 k.p.a. T. K., pismem z dnia 31 sierpnia 2009 r. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 14/09 zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 134 i art. 135 p.p.s.a poprzez nieustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sposób jednolity granic rozpoznania sprawy, a jedynie badanie przesłanek "legalizacji wybudowanej inwestycji" zamiast ustalenia, czy nowa inwestycja ma cechy budowy lub przebudowy obiektu budowlanego; 2) art. 106 § 3 oraz art. 133 p.p.s.a poprzez samodzielne i dodatkowe ustalenia stanu faktycznego sprawy, m.in. nieustalenie czy decyzja Wojewody Podlaskiego stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę była ostateczna, czy też decyzja ta została uchylona; 3) art. 153 p.p.s.a., wskazując, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w ramach oceny prawnej i dalszych wskazań nie określił, czy do prowadzonego postępowania niezbędne i możliwe jest wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku istniejących odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę oraz czy możliwe jest zastąpienie dotychczasowej decyzji o warunkach zabudowy (poprze jej uchylenie) nową decyzją o warunkach zabudowy. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] października 2008 r. i następująca po niej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku wydawane są dla obiektu wybudowanego i nie mogą dotyczyć przebudowy obiektu już istniejącego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem kontroli sądowej w tej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2008 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] października 2008 r. o warunkach zabudowy, o czym świadczy chociażby pkt 1 sentencji zaskarżanego wyroku. Powyższe wskazuje, że Sąd nie miał wątpliwości co do granic rozpoznawanej sprawy, jednak nie mógł jej rozpatrywać w oderwaniu od stanu faktycznego, jaki wynika z akt administracyjnych. Dla oceny zaskarżanej decyzji nie ma znaczenia, czy została stwierdzona nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2007 r., czy też nie. bowiem jeżeli wydano decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego to zgodnie z art. 26 lit. a/ ust. 2 tej ustawy powinna być też uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę. Rozpoznawanie przez Sąd tej sprawy (decyzja o warunkach zabudowy) ze sprawą, w której wydano decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co sugeruje się w pkt 1 skargi kasacyjnej, nie było możliwe, gdyż są to przedmiotowo dwie różne sprawy, należące do właściwości różnych organów, orzekane w oparciu o różne przepisy prawa materialnego, chociaż dotyczące tej samej nieruchomości. Kontrolując decyzję o warunkach zabudowy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł jednak nie zauważyć w jakich okolicznościach została ona wydana, co nie może być uznane za naruszenie przepisów art. 134 i 135 p.p.s.a. Tym samym całkowicie nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 106 § 3 oraz art. 133 p.p.s.a., zawarty w pkt 2 skargi kasacyjnej. Sąd zgodnie z ww. przepisem orzeka na podstawie akt sprawy, nie mógł więc nie dostrzec, że wcześniej w tej sprawie była wydana decyzja o warunkach zabudowy, następnie pozwolenie na budowę i decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Kontrolując decyzję o warunkach zabudowy, Sąd musi sprawdzić czy były podstawy prawne do wydania takiej decyzji, tym bardziej że w obrocie prawnym pozostaje w dalszym ciągu decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2007 r., co nie jest bez znaczenia w świetle art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Argumentacja skargi kasacyjnej mówiąca, że jest to "nowa inwestycja" gdyż ma nowe parametry, dotyczył też budowy muru oporowego i może być uznana za przebudowę jest całkowicie chybiona, jeśli się zważy, że obiekty budowlane, których dotyczy zaskarżana decyzja oraz decyzja utrzymana nią w mocy, są już budowane w oparciu o decyzję Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. o warunkach zabudowy. Czemu więc ma służyć nowa decyzja o warunkach zabudowy? Natomiast przed ewentualną przebudową należy najpierw zakończyć ostatecznie postępowanie wszczęte na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku w żaden sposób nie narusza art. 153 p.p.s.a., jasno precyzując, że dla obiektu już wybudowanego nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy (z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 48 i art. 49 lit. b/ Prawa budowlanego), z czym należy się zgodzić. Jeżeli nawet "budowa muru oporowego i regulacja systemu odprowadzania wód opadowych jest inwestycją przyszłą", co podnosi się w skardze kasacyjnej, to w pozostałej części decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. jest zbieżna z postanowieniami decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2007 r. Można więc było wydać decyzję o warunkach zabudowy dotyczącą tylko muru oporowego. Poza tym chyba organy zapomniały, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy może być dokonana w oparciu o przepisy art. 154 lub art. 155 k.p.a., o ile jest taka potrzeba. Trudno jednak mówić o zmianie decyzji o warunkach zabudowy, czy też o wydaniu nowej decyzji, kiedy już rozpoczęto budowę w oparciu o wydane pozwolenie na budowę, po czym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych i wydano decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jak w tym przypadku. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie ma żadnego uzasadnienia, gdyż w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organy powinny podejmować działania w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nie ma w takiej sytuacji zastosowania art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Nie ma wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy powinna być wydana przed decyzją o pozwoleniu na budowę i przed zatwierdzeniem projektu budowlanego, co wynika z art. 55 u.p.z.p. oraz art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i nie ma tu żadnej analogii do legalizacji samowoli budowlanej prowadzonej w oparciu o przepisy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b/, ust. 3 pkt 1 lub art. 49 lit. b/ ust. 2 Prawa budowlanego, które pozwalają na wydanie decyzji o warunkach zabudowy po wybudowaniu obiektu budowlanego. Powyższych wyjątków wyraźnie przez ustawodawcę przewidzianych nie można interpretować w drodze wykładni rozszerzającej ani też w drodze analogii przenosić na inne przypadki. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.