II SA/Wa 54/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Bronisław Szydło (spr.), Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1,- uchyla zaskarżone postanowienie 2,- zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości Podaniem z dnia 27 lipca 2008 r. W. S. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. o zapłatę wynagrodzenia za służbę na dwóch etatach, tj. Kierownika Izby Dziecka w O. i Dyżurnego Izby Dziecka w O., w okresie od września 2005 r. do lipca 2007 r., w kwocie 25 000 zł. Jako podstawę prawną swojego żądania wskazał art. 33 w związku z art. 107 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). W odpowiedzi na powyższe podanie Komendant Wojewódzki Policji w O. skierował do W. S. pismo z dnia [...] września 2008 r. o numerze [...]. W piśmie tym organ poinformował W. S., że po zapoznaniu się z treścią podania oraz po wnikliwej analizie sprawy stwierdził, iż brak jest, na gruncie powołanej ustawy o Policji, podstaw prawnych do spełnienia jego żądania. Wyjaśnił również, że przepisy ustawy o Policji nie przewidują służby na dwóch etatach policyjnych, a jedynie ponadnormatywny czas służby związany z wykonywaniem powierzonych obowiązków, jednakże w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Traktując wskazane wyżej pismo jako decyzję administracyjną, W. S. w piśmie z dnia 22 września 2008 r. wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Policji. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w swoim podaniu W. S. podkreślił, iż nie dotyczy ono nadgodzin w służbie, ale należności związanych z pełnieniem służby na drugim etacie. Komendant Główny Policji uznał, że pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] września 2008 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, albowiem decyzja może być wydana tylko w przypadku ściśle określonym w przepisach prawa. Jest to bowiem ingerencja w sferę praw i obowiązków jednostki. W niniejszej sprawie nie istnieje zaś podstawa prawna upoważniająca organ do działania w formie decyzji. Wskazał ponadto, że pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. zawiera informację o braku podstaw prawnych do spełnienia żądania W. S. Ponadto podniósł, że Komendant Wojewódzki Policji w O. nie byłby organem właściwym do wydania decyzji w tak określonej przedmiotowo i podmiotowo sprawie. Na powyższe postanowienie W. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: niewłaściwe zastosowanie art. 19 w zw. z art. 143 k.p.a.; niezastosowanie w jego sprawie art. 7 oraz 77 k.p.a.; niewłaściwą interpretację art. 6a oraz 32 ustawy o Policji; a także nieuwzględnienie przy rozpoznawaniu sprawy art. 33 oraz art. 108 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Komendant Główny Policji w przypadku pojawienia się wątpliwości był zobowiązany, stosownie do treści art. 81 k.p.a. do umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do będącej przedmiotem wyjaśniania okoliczności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podzielił stanowisko organu, iż ustawa o Policji nie przewiduje służby na 2 etatach, ale przewiduje przedłużony czas służby, ekwiwalent w postaci czasu wolnego, dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe (art. 108 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji), czy też ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny (art. 115a). Zdaniem skarżącego, Komendant Główny Policji niezasadnie powołał się na brak właściwości Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. do załatwienia tej sprawy. Wskazał, iż zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, oraz że prawidłową formą uznania się przez organ za niewłaściwy jest przekazanie sprawy organowi właściwemu (art. 65 k.p.a.) lub zwrot podania (art. 66 § 3 k.p.a.). Skarżący podniósł, iż w jego przypadku nie przekazano jego podania organowi właściwemu, ani też nie zwrócono podania. Ponadto skarżący przytoczył szereg argumentów wskazujących, jego zdaniem, na zasadność podania z dnia 27 lipca 2008 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, iż w związku z tym, że niniejsza skarga dotyczy postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, to przedmiotem badania Sądu jest wyłącznie legalność tego postanowienia. Po za oceną Sądu w niniejszym postępowaniu pozostaje natomiast kwestia żądań podnoszonych przez skarżącego w podaniu z dnia 27 lipca 2008 r. i ich zasadność. Powodem zastosowania przez Komendanta Głównego Policji art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i stwierdzenia niedopuszczalności odwołania W. S. było uznanie, iż pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] września 2008 r. nie jest decyzją administracyjną. Sąd nie podziela jednak tego stanowiska. W ocenie Sądu wskazane wyżej pismo stanowi decyzję administracyjną, mimo, iż nie zawiera ono wszystkich elementów wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby to pismo zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w tym przepisie. Za decyzję administracyjną należy również uznać pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygające o sprawie i podpis upoważnionego pracownika (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). Wszystkie te elementy zawarte są w przedmiotowym piśmie. Pismo to zostało podpisane przez osobę pełniącą funkcję Komendanta Wojewódzkiego Policji w O., zawiera również oznaczenia organu i strony, do której jest kierowane. W piśmie tym zawarte jest także rozstrzygnięcie organu, albowiem zasadniczym jego elementem jest stwierdzenie, że żądanie skarżącego nie może być spełnione. Przypomnieć należy, iż podanie skarżącego z dnia 27 lipca 2008 r. zawierało żądnie zapłaty wynagrodzenia za służbę na dwóch etatach. Pismo z dnia [...] września 2008 r. zawiera zaś informację wskazującą, iż brak jest podstaw prawnych do spełnienia żądania skarżącego, oraz że przepisy ustawy o Policji nie przewidują służby na dwóch etatach policyjnych, a jedynie ponadnormatywny czas służby związany z wykonywaniem powierzonych obowiązków. Ponadto organ zawarł stwierdzenie, że "w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi". Jak wskazuje organ, ocena ta została dokonana po "wnikliwej analizie sprawy" oraz "po zapoznaniu się z treścią podania". Organ nie wyjaśnił przy tym powodów takiego stanowiska, jednakże nie jest to przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie. Najistotniejszą kwestią, jest to, iż organ oceniał podanie skarżącego również pod kątem art. 33 ust 3 ustawy o Policji i stwierdził, iż w jego przypadku nie zachodzą okoliczności wskazane w tym przepisie. Pismo z dnia [...] września 2008 r. zawiera więc rozstrzygnięcie sprawy roszczeń finansowych związanych z ponadnormatywnym czasem służby. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 3 powołanej ustawy o Policji w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3 ustawy, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1. Wbrew twierdzeniom Komendanta Głównego Policji pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] września 2008 r. rozstrzyga więc sprawę załatwianą w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji Komendant Główny Policji stwierdzając niedopuszczalność odwołania od tej decyzji naruszył art. 134 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Nie do końca zrozumiałe są zawarte w zaskarżonym postanowieniu rozważania organu dotyczące braku właściwości Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. do załatwienia sprawy zainicjowanej podaniem skarżącego. Skarżący zasadnie zwrócił uwagę, iż prawidłową formą uznania się przez organ za niewłaściwy jest przekazanie sprawy organowi właściwemu, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. lub zwrot podania w myśl art. 66 § 3 k.p.a. Stwierdzenie zaś przez organ odwoławczy braku właściwości organu I instancji do załatwienia sprawy może być podstawą rozstrzygnięcia o jakim mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchybienie to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia powodem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania było przyjęcie przez organ, iż pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] września 2008 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości.