II SA/Kr 102/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Barbara Pasternak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi E.D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia ekspertyzy; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego E.D. kwotę 100,00 (sto )złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...].12.2007 r. znak: [...] Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w O. , działając na podstawie art.8Ic ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. nr.156 poz. 1118 z późn.zm.- zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) nałożył na E.D. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2007 roku dowodu w postaci ekspertyzy technicznej, dotyczącej budynku stodoły, zlokalizowanego na działce nr ew. gr. [...] położonej w miejscowości [...], zawierającej: 1. Inwentaryzację geodezyjną (rysunek i opis) określającą usytuowanie obiektu, z naniesionymi odległościami od granicy z działkami sąsiednimi. 2. Inwentaryzację budowlaną budynku stodoły. 3. Opinię techniczną, opracowaną na bazie punktów 1 i 2, odnoszącą się do: prawidłowości wykonanych robót budowlanych przy przedmiotowym budynku w odniesieniu do przepisów zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002r (Dz.U.Nr 75, poz.690 z późniejszymi zmianami) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, prawidłowości wykonania budynku pod względem konstrukcyjno - wytrzymałościowym i ogólnobudowlanym, zgodności wykonanego obiektu z zasadami wiedzy technicznej i sztuką budowlaną (stosownie do potrzeb obliczenia statyczno - wytrzymałościowe, część graficzna i opisowa). 4. W przypadku gdy obiekt choćby w części nie odpowiadał obowiązującym przepisom wykonawczym do ustawy Prawo budowlane i normom budowlanym, lub w przypadku stwierdzenia innych nieprawidłowości, ekspertyza winna wskazywać (w formie opisowej, graficznej lub w postaci obliczeń) czynności lub roboty budowlane niezbędne do wykonania celem doprowadzenia przedmiotowej budowy do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Ekspertyza winna w sposób precyzyjny i jednoznaczny wskazywać rodzaj, zakres, technologię oraz sposób realizacji robót. W miarę potrzeb powinna składać się z części graficznej, opisowej i obliczeniowej. W uzasadnieniu podniesiono co następuje. 1/ Powiatowy Inspektor prowadzi z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności istnienia budynku stodoły zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], stanowiącej własność E.D. , wybudowanego bez pozwolenie na budowę w 1979 r., 2/ zgodnie z obowiązującym w 1979r., miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy W. , działka nr ew. [...] położona jest w terenie "adoptowanej zabudowy zagrodowej z możliwością dogęszczania ( zabudowa plombowa)" oznaczonym na planie symbolem "[...]". 3/ zasadne jest prowadzenie procedury zmierzającej do zalegalizowania wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku stodoły na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r., Prawo budowlane (Dz.U.Nr 38 poz.229) w związku z art. 103 ust.2 Prawa Budowlanego z 1994 r. 4/ podczas oględzin stwierdzono, iż zabudowania na przedmiotowej działce są w dobrym stanie technicznym oraz ustalono, iż nie ma przesłanek do zakazania użytkowania budynku gospodarczego ze względu na stan techniczny. Wykonano także szkic przedstawiający zabudowania na przedmiotowej działce. "Po wzrokowych oględzinach stwierdzono, iż stan techniczny obiektu nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi imienia". 5/ podczas oględzin przeprowadzonych na przedmiotowej działce nie był wstanie dokładnie ocenić zakresu i prawidłowości robót zanikowych wykonanych przy realizacji przedmiotowego obiektu. Żądana ekspertyza techniczna jest niezbędna celem ustalenia czy obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę, będący budynkiem stodoły odpowiada aktualnie obowiązującym przepisom ustawy Prawo budowlane i Polskim Normom Budowlanym w zakresie niemożliwym do ustalenia podczas oględzin. Natomiast w przypadku wykazania jakichkolwiek nieprawidłowości żądana ekspertyza jest niezbędna w celu ustalenia zakresu robót niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zażalenie E.D. o tyle zostało uwzględnione, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , postanowieniem z dnia [...].10.2008 r. znak: [...] działając na podstawie art. 156 §1 pkt 5 w zw. z art. 123, 126, 144 kpa w związku z zażaleniem E.D. oraz działając z urzędu w zakresie stwierdzenie nieważności postanowienia 1. stwierdził nieważność opisanego postanowienia w zakresie oznaczenia terminu, 2. utrzymał zaskarżone postanowienie w pozostałym zakresie, 3. orzekł, że obowiązki wskazane w zaskarżonym postanowieniu E.D. ma wykonać w terminie 3 miesięcy od dnia wydania niniejszego postanowienia. W uzasadnieniu podniesiono, że : - ustalenia faktyczne są prawidłowe, - zaskarżone postanowienie jest niewykonalne w części dotyczącej terminu dla sporządzenie ekspertyzy. Postanowienie z dnia [...].12.2007 r. , doręczone stronie w dniu 12.12.2007 r. przewiduje bowiem termin 31.03.2007 r., jako termin przedłożenia ekspertyzy. Oczywistym jest, że tak sformułowana decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej nie wykonalność ma charakter trwały w związku z tym Organ II Instancji na podstawie art. 156 §1 pkt. 5 w zw. z art. 126 k.p.a. stwierdził częściową nieważność decyzji, a to w zakresie oznaczenia daty. Organ II instancji jest uprawniony do stwierdzenie nieważności postanowienia w zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 §1 k.p.a. bez względu na granice odwołania. - orzekające organy uznały, że w wyniku samowoli budowlanej przedmiotowej stodoły, koniecznym jest sprawdzenie czy obiekt odpowiada aktualnie obowiązującym przepisom ustawy Prawo budowlane oraz Polskim Normom Budowlanym. Sprawdzenie takie nie jest możliwe na pod lawie samych oględzin, gdyż do stwierdzenia takiego wymagana jest wiedza specjalistyczna. Poszczególne elementy konstrukcyjne nie są bowiem widoczne na podstawie wzrokowych oględzin. Toteż niezbędne jest sporządzenie ekspertyzy przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Odpowiednia ekspertyza jest wymagana w toku prowadzonego procesu legalizacji owego obiektu, który wbrew twierdzeniom Skarżącego nie posiadał pozwolenia na budowę, skarżący w żaden sposób nie udowodnił aby jego poprzednicy prawni takim pozwoleniem dysponowali. Podnoszona przez Odwołującego data wybudowania stodoły w ocenie Organu II Instancji uznana została w sposób prawidłowy, a fakt ten jest bez znaczenia dla treści zaskarżonego postanowienia. Ekspertyza pozwoli również w przypadku wykazania jakichkolwiek nieprawidłowości do ustalić zakres robót niezbędnych do doprowadzenia stanu zgodnego z prawem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożył E.D. i nie precyzując żądania skargi, podniósł, że : 1/. Budynek stodoły został wzniesiony przez nieżyjącego obecnie jego ojca B.D. w roku 1973, 2/. Za życia ojciec nie przekazał skarżącemu formalnych dokumentów budowlanych z obiektu stodoły i za ten stan sprawy nie może obecnie odpowiadać skarżący. 3/. Nie był świadomy, że dokumenty ( pozwolenie budowy itp.) będą w przyszłości potrzebne na okoliczność obowiązkowego przedłożenia ekspertyzy technicznej, bądź też w innych sprawach dotyczących wybudowanego obiektu. 4/. Jako osoba, która przejęła w spadku od swoich rodziców gospodarstwo rolne, nigdy nie dopytywał ich o żadne dokumenty budowlane, ponieważ data budowy stodoły była tak odległa, że nie sposób byłoby sądzić, aby dziś po 35 latach od chwili budowy potrzebne mogą być dokumenty budowlane. 5/ Budowa stodoły została zakończona w roku 1973 ( a nie jak wskazano w postanowieniu WMINB w K. w roku 1979 ) nie obejmuje zatem zapisów ustawowych Prawa Budowlanego z dnia 24.10.1974r. a więc zachodzi wątpliwość na jakiej podstawie WINB ustalił, uznał i oznaczył w swoim postanowieniu datę zakończenia budowy stodoły w roku 1979. 6/. Nie wydaje się, aby obiekt stodoły powstał bez wymaganego prawem pozwolenia budowy w latach 1973 - stodoła wybudowana została z pewnością w oparciu o przepisy prawa budowlanego obowiązujące na ówczesny okres. Ojciec skarżącego był bowiem osobą, która pilnowała zawsze porządku prawnego, i była konsekwentna. 7I. Dokumenty budowlane z lat 1973 zostały zniszczone przez Urząd MiG w W. , wskutek ich bez wartościowości. 8/. Nie może ponosić kosztów ekspertyzy technicznej dla budynku stodoły, która jest bardzo kosztowna a jemu w braku dokumentów winy przypisać nie można. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z póź.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" p.o.p.s.a.), w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy lit. "c"). Skarga jest uzasadniona aczkolwiek nie z przyczyn w niej wywiedzionych. Nie mniej jednak musi zostać uwzględniona bowiem jak to powiedziano wyżej - Sąd, zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. nie jest związany granicami skargi a zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Można wspomnieć, że przed tut. Sądem była rozpatrywana skarga obecnego skarżącego na postanowienie Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].10.2008 r., znak: [...] którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. , z dnia [...]2007 r., znak: [...] w części dotyczącej oznaczenia terminu do wykonania obowiązku przedłożenia dowodu w postaci ekspertyzy technicznej, utrzymano zaś w mocy w części zasadniczej nakładającej na E.D. obowiązek przedłożenia dowodu w postaci ekspertyzy technicznej, dotyczącej budynku gospodarczego, zlokalizowanego na tej samej nieruchomości. Wyrokiem z dnia 12.03.2009 r., uchylone zostały oba postanowienia ( akta sprawy Sygn.akt II Sa/Kr 101/09). Podstawą wydania postanowienia w sprawie niniejszej (jak i wyżej wspomnianej) był przepis art. 81 "c" ust.2 Prawa Budowlanego z 1994 r., według którego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. A więc przesłanką zastosowania tego przepisu jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Przesłanka ta winna znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa). Tymczasem w sprawie orzekające organy ustalają że zabudowania są w dobrym stanie technicznym oraz, że nie ma przesłanek do zakazania użytkowania budynku gospodarczego ze względu na stan techniczny. Organy ustalając, że przedmiotowy obiekt powstał przed 1.01.1995 r., winien sprawę rozpoznać pod kątem możliwości legalizacji samowoli w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo Budowlane ( Dz.U. nr. 38 poz. 229 z późn.zm.- zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1974 r. ) w związku z art. 103 ust.2 Prawa Budowlanego z 1994 r. Wprawdzie skarżący twierdzi, że obiekt stodoły powstał w 1973 r., ale nie musi to mieć znaczenia dla zastosowania prawa bowiem przepisy Prawa Budowlanego z 1974 r., jako zasadę prawa międzyczasowego wprowadzały zapis bezpośredniego stosowania nowej ustawy ( art. 65 ust.1 Prawa Budowlanego z 1974 r.). Art. 40 Prawa Budowlanego z 1974 r. stanowił, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W istocie rzeczy chodzi o dostarczenie ekspertyzy na podstawie której można by zalegalizować obiekt nielegalnie wybudowany. Skoro w sprawie chodzi o obiekt wybudowany przed 1.01. 1995 r., organy winny mieć na uwadze treść art."56 Prawa Budowlanego z 1974 r. , według którego organ może żądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz od wykonawcy robót budowlanych udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, oraz określić termin ich dostarczenia. Koszty ekspertyz ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego albo wykonawca robót budowlanych. W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ekspertyz lub w razie dostarczenia ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą przedmiotem ekspertyzy, właściwy terenowy organ administracji państwowej może zlecić wykonanie tych ekspertyz na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu. Na marginesie można podnieść, że na zasadach ogólnych ( art. 78 § 1 kpa) organ może dopuścić dowód z opinii biegłych, na okoliczność zgodności usytuowania przedmiotowego obiektu z prawem obowiązującym w dniu zakończenia inwestycji - jak i na okoliczność wykonania koniecznych zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Sąd zdaje sobie sprawę, że przeprowadzenie takiego dowodu związane jest z kosztami, ale w tym aspekcie organy winny w szerszym zakresie, niż pokazuje to praktyka korzystać z przepisów działu IX kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi, trzeba podnieść, że są one nieuzasadnione. To, że poprzednik prawny nie przekazał obecnemu właścicielowi dokumentacji obiektu w żadnym przypadku nie może zwalniać - obecnego właściciela od wykazania legalności obiektu. Podobnie brak świadomości o obowiązywaniu prawa - nie może być podstawą do jego niestosowania. Pochodne nabycie własności to nie tylko nabycia prawa ale i obowiązku związanego z prawem własności. Mimo to, skoro kontrola sądowa wykazała, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "a" i "c" , 135, 152 i 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.