II SA/Kr 212/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J.O. na decyzję Wojewody z dnia 17 listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania; I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J.O. kwotę 200,00 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] listopada 2005r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. "budowa kiosku typu RUCH" na działce nr 1 obręb [...] K. przy ul. [...] w K". Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 25 listopada 2005r. W dniu 17 stycznia 2006r. wpłynął wniosek J.O. o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w/w obiektu. We wniosku J.O. wskazał, że domaga się wznowienia postępowania z uwagi na fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...], znak [...], nakazał rozbiórkę przedmiotowego kiosku, w wyniku tego "w czasie, kiedy wydana jest decyzja o pozwoleniu na budowę, toczy się postępowanie o rozbiórkę tego obiektu, który stoi". Z treści złożonego wniosku wynika to, że wnioskodawca powołuje się na wady decyzji, określone w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi, który wydał decyzję. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006r. wznowiono postępowanie w sprawie wydania decyzji nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. We wznowionym postępowaniu Prezydent Miasta K. w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 kpa wydał w dniu [...] 2006r. decyzję sygn. akt: [...], którą odmówił uchylenia decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] 2005r., o pozwoleniu na budowę przedmiotowego kiosku. Decyzja ta jednak została w trybie odwoławczym uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia [...] stycznia 2007r., znak: [...] , a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W motywach takiego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że ustalenia wymaga, czy doszło do prawidłowego wznowienia postępowania z wniosku J.O. - osoby, która nie była stroną postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. , Prezydent Miasta K. , powołując się na art. 105 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa., orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Ponadto, zgodnie z art. 148 § 1 kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jak wówczas ustalono na podstawie akt sprawy, znak: [...], dotyczących wydania decyzji nr [...] z dnia [...] 2005r, J.O. nie był stroną przedmiotowego postępowania. Stronami postępowania była m. in. wspólnota mieszkaniowa pn.[...] przy ul.[...] w K. , reprezentowana przez członków Zarządu Wspólnoty. Z akt sprawy zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] 2005r., wynika, że J.O. nie był współwłaścicielem działki nr 1 obr. [...] przy ul. [...], na której usytuowany jest budynek nr [...], w którym właściciele lokali mieszkaniowych znajdujących się w tym budynku tworzą wspólnotę mieszkaniową. J.O. nie był również właścicielem lokalu mieszkalnego we wspomnianym budynku, zatem zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali, nie był członkiem wspólnoty mieszkaniowej będącej stroną w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na. Organ stwierdził wówczas, że J.O. nie miał uprawnienia do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i je umorzył Odwołanie J.O. , który twierdził, że działa w imieniu swojej matki J.O. - właścicielki lokalu mieszkalnego w budynku położonym przy ul. [...] oraz związanego z tym prawem udziału w działce nr 1 , nie zostało uwzględnione i Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2007r., znak: [...] , działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu l instancji o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia. Wojewoda w uzasadnieniu zwrócił uwagę, że na żadnym etapie wznowionego postępowania informacja, że J.O. "działa" w imieniu swojej matki, J.O. , nie była przez J.O. przekazana, ani do akt sprawy nie zostało załączone jakiekolwiek pełnomocnictwo świadczące, iż wnioskujący działał w imieniu matki. Wojewoda, nie znalazł podstaw do uchylenia przedmiotowej decyzji o umorzeniu postępowania. Na powyższą decyzję Wojewody J.O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 700/07 stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, oraz, że już samo stwierdzenie przez J.O. w odwołaniu od decyzji umarzającej postępowanie wznowione postanowieniem z dnia [...]. marca 2006r., że działa on w imieniu matki, obligowało organ odwoławczy do wezwania wnioskującego do usunięcia braku formalnego ze wskazaniem terminu poprzez przedłożenie stosownego pełnomocnictwa od matki do działania w jej imieniu. Dopiero po potwierdzeniu umocowania J.O. do działania w imieniu matki rzeczą organu odwoławczego było zweryfikowanie stanowiska organu l instancji co do prawidłowości umorzenia postępowania. Ponieważ organ odwoławczy w/w czynności nie dopełnił, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że bez ustalenia właściwego umocowania J.O. oraz kwestii związanych z legitymacją J.O. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, Wojewoda nie mógł, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymać w mocy decyzji organu l instancji o umorzeniu postępowania wznowieniowego. Wobec powyższego WSA uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2007r. Wojewoda po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2008r., znak: [...], uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2007r. o umorzeniu postępowania wznowionego w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że J.O. występuje w imieniu matki, która jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] przy ul [...] w K. , a ponadto z własnością lokalu związany jest udział w działce nr 1 obręb [...]. . Stwierdzono dalej, że J.O. jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej przedmiotowej nieruchomości oraz że do akt sprawy postępowania odwoławczego załączone zostało pełnomocnictwo udzielone J.O. przez jego matkę, J.O. , do występowania w jej imieniu. Podniesiono także, iż umorzenie postępowania nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, a jeżeli wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie i przez osobę uprawnioną, to nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Organ obowiązany jest je przeprowadzić celem stwierdzenia, czy zachodzą przesłanki wznowieniowe. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji wezwał J.O. do doręczenia pełnomocnictwa uprawniającego do działania przed organami administracji w imieniu matki - J.O. . Pełnomocnictwo takie zostało przedłożone i znajduje się w aktach administracyjnych -k. [...]. Następnie decyzją z dnia [...] października 2008r. znak:[...] , wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, Prezydent Miasta K. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] 2005 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E.S. pozwolenia na budowę kiosku typu "Ruch" na działce nr 1, obr. [...] w K. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezydent podał, że w dniu 26 sierpnia 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy obiektu budowlanego - kiosku handlowego, zlokalizowanego na działce nr 1 obr. [...] w K. W wyniku przeprowadzonego postępowania w dniu [...] 2004r. została wydana decyzja, znak [...] nakazująca inwestorowi - E.S. -rozbiórkę przedmiotowego kiosku. Kontrola, przeprowadzona przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 30 marca 2005r. wykazała, iż obiekt został usunięty z dotychczasowego miejsca i postawiony w pobliżu dotychczasowej lokalizacji - nadal na działce nr 1 obręb [...] , w pobliżu budynku przy ul. [...]. W związku z powyższym PINB w K. ponownie wszczął postępowanie w sprawie samowolnie zrealizowanego obiektu, pod znakiem sprawy [...]. Pismem z dnia 25 lipca 2005r. inwestor E.S. - poinformowała, że kiosk został usunięty, a następnie pismem z dnia 3 października 2005r. inwestor przedłożył oświadczenie świadków informujące o tym, że kiosk w okresie od 27 lipca 2005r. do 6 września 2005r. został usunięty z terenu działki nr 1 obr. [...] w K. Kontrola, przeprowadzona przez PINB w K. w dniu 8 września 2005r. wykazała, iż kiosk obok budynku przy ul. [...] istnieje. W dniu 26 lipca 2005r. wpłynęło złożone przez E.S., zgłoszenie zamiaru czasowej lokalizacji (na okres do 120 dni) kiosku typu "Ruch". Zgodnie z treścią zgłoszenia, roboty budowlane miały zostać rozpoczęte w dniu 26 sierpnia 2005r.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. Nr [...] (znak sprawy [...]) wniesiony został sprzeciw wobec zamiaru wykonania w/w robót budowlanych. W wyniku odwołania wniesionego przez E.S. , Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2005r., znak [...] uchylił decyzję o wniesieniu sprzeciwu i orzekł o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania ww. robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. PINB w K. nakazał rozbiórkę kiosku handlowego. Od decyzji tej odwołała się E.S. . W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] maja 2006r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, iż w dniu kontroli (8 września 2005r.) przedmiotowy kiosk istniał legalnie -na podstawie zgłoszenia o lokalizacji czasowej na 120 dni, natomiast w dniu wydania decyzji nakazującej rozbiórkę ([...] grudnia 2005r.) w obiegu prawnym znajdowała się decyzja o pozwoleniu na budowę dotycząca tego samego obiektu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją PINB w K. z dnia [...] października 2006r., postępowanie w sprawie budowy kiosku handlowego typu "Ruch", zlokalizowanego na działce nr 1 obr. [...] przy ul. [...] w K. , bez pozwolenia na budowę, zostało umorzone. W uzasadnieniu przywołano bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy kiosku handlowego typu "Ruch" przy ul [...], która wynika z faktu, że kiosk ten postawiony w marcu 2005r, wykonany bez decyzji o pozwoleniu na budowę został w dniu 25 lipca 2005r. usunięty, a ponowna lokalizacja kiosku w tym samym miejscu nastąpiła legalnie w oparciu o dokonane zgłoszenie z dnia 26 lipca 2005r., a następnie ponowna lokalizacja nastąpiła w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...]listopada 2005r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Zdaniem organu l instancji analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że inspektorowi prowadzącemu postępowanie jak i osobie podpisującej decyzję o pozwoleniu na budowę w imieniu Prezydenta Miasta K. nie była znana okoliczność prowadzenia postępowania przez PINB w tym przedmiocie. Okoliczność prowadzenia tego postępowania nie może być jednak uznana za istotną dla sprawy z uwagi na fakt, iż w obrocie prawnym nie istnieje decyzja o nakazie rozbiórki wydana przez PINB w dniu [...] grudnia 2005r., gdyż została ona uchylona w toku postępowania odwoławczego. Ponadto organ wskazał, że okolicznością istotną dla sprawy mogłoby być jedynie istnienie podobnej decyzji w momencie wydawania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego "właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki". Skoro przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę została uchylona decyzja Prezydenta Miasta K. o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia czasowej lokalizacji obiektu budowlanego na 120 dni, to organ nie miał podstaw do kwestionowania legalności obiektu tymczasowego istniejącego na terenie działki objętej wnioskiem. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. do Wojewody wniósł J.O. Zdaniem odwołującego się "...obiekt ten postawiono bez wymaganych prawem zezwoleń i usytuowano go kilka metrów przed oknem mieszkania, które zamieszkuje (...) pokrętnymi i przewlekłymi decyzjami zalegalizowano budowlę (...) nie da się spokojnie spać i odpoczywać (...) handel odbywa się od godz. 6 rano do godz.. 20.30 wieczorem (...) słychać wulgarne słowa. Ponadto zarząd wspólnoty nieruchomości nie jest zainteresowany likwidacją spornego kiosku, gdyż czerpie z niego comiesięczną opłatę z tytułu dzierżawy terenu, a istnieje możliwość przesunięcia tejże budowli o 5-7 metrów w przeciwną stroną i wtedy problem przestaje istnieć". Wojewoda i decyzją z dnia [...] listopada 2008r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 kpa, art. 80 i art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem Wojewody zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, gdyż nie potwierdziła się przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Wojewoda wskazał, że jak wynika z ostatecznego rozstrzygnięcia PINB, umorzone zostało postępowanie wszczęte w sprawie rozbiórki kiosku handlowego typu "Ruch" zlokalizowanego na działce nr 1 obręb [...] w związku z jego bezprzedmiotowością (decyzja nr [...] z [...] października 2006r.), poprzedzająca ją decyzja PINB z [...] grudnia 2005r. nakazująca rozbiórkę wyżej opisanego obiektu została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponieważ w dacie orzekania przez PINB istniała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego kiosku. Natomiast przed wydaniem w/w decyzji obiekt ten był usytuowany na działce nr 1 jako tymczasowy na okres 120 dni na podstawie zgłoszenia do organu administracji architektoniczne - budowlanej, zatem także legalnie. Zdaniem Wojewody podane przez skarżącego okoliczności nie stanowią okoliczności, o jakich mowa a w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, zaś argumenty odwołania dotyczące hałasu wywoływanego przez ludzi dokonujących zakupów w przedmiotowym obiekcie nie mogą być przedmiotem postępowania wywołanego podaniem o wznowienie. Organ wyjaśnił, że w sprawach związanych z utrzymaniem porządku czy bezpieczeństwa wnioski o interwencję należy kierować do służb miejskich. Natomiast zasady i terminy dzierżawy terenu, na którym został usytuowany obiekt nie są uzależnione od rozstrzygnięcia organu administracji i zależą jedynie od decyzji właściciela tego terenu. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J.O. , działając przez pełnomocnika J.O. W skardze podniesiono zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, nadto zarzucono, że działania organów administracji doprowadziły faktycznie do bezprawnej legalizacji samowolnie wzniesionej budowli. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja Wojewody podlega uchyleniu, lecz z innych względów niż podniesione w skardze. Jak wskazano wyżej Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008r. sygn. akt II SA/Kr 700/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2007r. W uzasadnieniu tego wyroku zostały zawarte wskazania dla organu, by wyjaśnić kwestię właściwego umocowania J.O., do działania w imieniu swojej matki J.O. , a następnie rozstrzygnąć, czy J.O. jest legitymowana do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie, w której została wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę kiosku. Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Zatem Wojewoda , którego decyzja podlega sądowej kontroli w niniejszej sprawie, zobowiązany był do uwzględnienia wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 15 stycznia 2008r. Co więcej, zgodnie z art. 107 § 3 kpa, organ powinien w uzasadnieniu swojej decyzji wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2008r. brak ustaleń dotyczących kwestii umocowania J.O. do działania w imieniu swojej matki J. Organ nie rozważył też legitymacji J.O. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Oznacza to, że Wojewoda nie zastosował się do wiążących go wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2008r. Jednak pierwsze z powyższych uchybień (dotyczące umocowania J.O. do dziania w imieniu matki) uznać należy za naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa, nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro w istocie z treści pełnomocnictwa znajdującego się w aktach administracyjnych a dołączonego w toku ponownego rozpatrywania sprawy wynika, że J.O. był uprawniony do działania w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją jako pełnomocnik swojej matki. Natomiast nie sposób uznać, iż kolejne uchybienie, polegające na nie -rozważeniu i nierozstrzygnięciu kwestii legitymacji J.O. do skutecznego wniesienia podania o wznowienie postępowania jest uchybieniem, które nie miało wpływu na wynik sprawy. Jest to zagadnienie kluczowe dla dalszej oceny prawidłowości postępowania w przedmiocie wznowienia i całkowite milczenie organu w tym zakresie uniemożliwia Sądowi ocenę dalszych elementów rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, takich jak chociażby istnienie przesłanki do wznowienia. Od wyniku tego rozstrzygnięcia zależy bowiem, czy organ, po wznowieniu postępowania będzie wykonywał obowiązki wynikające z art. 149 § 2 kpa, czy też umorzy wznowione postępowanie, z powodu braku interesu prawnego po stronie osoby, która wniosła podanie o wznowienie. Obowiązujące przepisy prawa, w tym także art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nakładają zatem na organ obowiązek ustalenia, czy J.O. posiadała własny, zindywidualizowany interes prawny w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę spornego kiosku, pomimo, że nie była stroną tamtego postępowania, w którym uczestniczyła wspólnota mieszkaniowa pn. [...] przy ul. [...] w K. , reprezentowana przez Zarząd Wspólnoty. Wada ta niewątpliwie miała istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że nie jest zadaniem sądu administracyjnego dokonywanie ustaleń w tym zakresie w zastępstwie organu, ponieważ to właśnie organ jest zobowiązany do rozstrzygnięcia tych kwestii, tym bardziej, że został do tego zobowiązany wcześniejszym wyrokiem sądowym. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wojewoda powinien rozstrzygnąć, czy J.O. jest legitymowana do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. "budowa kiosku typu RUCH" na działce nr 1 obręb [...] przy ul. [...] w K. ". Dopiero po dokonaniu tego ustalenia Wojewoda powinien dokonać oceny całokształtu postępowania wznowieniowego i orzec w przedmiocie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2008r. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w punkcie l sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżącej równowartość uiszczonego wpisu.