II SA/Wa 1727/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Monika Michnik - Misterek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. Rozkazem tym Komendant Główny Policji ustalił M. C., zajmującemu w dniu 1 stycznia 2008 r. stanowisko specjalisty Biura Spraw Wewnętrznych Sekcji [...], z dniem 1 stycznia 2008 r. uposażenie zasadnicze w 6 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,65 kwoty bazowej wynoszącej 1.493, 42 zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2.460 zł i dodatkiem służbowym w kwocie 675 zł oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30 % kwoty bazowej, a także zwolnił go z dniem 13 lutego 2008 r. z zajmowanego stanowiska i mianował z dniem 14 lutego 2008 r. na stanowisko specjalisty [...] – w 6 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,65 kwoty bazowej wynoszącej 1.493,42 zł z uposażeniem zasadniczym wynoszącym 2.460 zł i dodatkiem służbowym w kwocie 675 zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30 % kwoty bazowej. Rozkaz personalny został wydany na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 1, § 9 ust. 4 oraz § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz § 1, § 3, § 5 pkt 2, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lutego 2008 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149) Organ wskazał, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lutego 2008 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego dokonano przeszeregowania stanowisk służbowych. Związane to było ze zmniejszeniem ilości grup zaszeregowania policjantów z 19 do 16. Powołując się zaś na rozkaz organizacyjny Komendanta Głównego Policji z dnia 22 lutego 2008 r. nr 15/08 w sprawie zmian etatowych w Komendzie Głównej Policji, organ stwierdził, że stanowisko specjalisty Biura Spraw Wewnętrznych, zaszeregowane uprzednio w 9 grupie zostało przemianowane na analogiczne stanowisko służbowe specjalisty w Komendzie Głównej Policji, zaszeregowane w 6 grupie uposażenia zasadniczego. Powołując się na przepis § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., organ uznał, że policjant nie został mianowany na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz na stanowisko nowe, określone w tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów. Organ dodał też, że przepisy tego rozporządzenia dokonały przebudowy wybranych składników uposażenia policjantów. Modyfikacji uległy zasady otrzymywania dodatku specjalnego, którego maksymalna wysokość została obniżona do 30 % kwoty bazowej. Odnośnie zaś tabeli równorzędnych grup zaszeregowania, stanowiącej załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, organ uznał, że ma on tylko zastosowanie do policjantów, którym przed dniem 1 stycznia 2008 r. zachowano, na podstawie odrębnych przepisów, prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie art. 38 i 34 ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji z uwagi na obniżenie stanowiska służbowego bez zachowanych procedur administracyjnych, oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 107 § 3 i art. 108 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu skargi podniósł, że stanowisko, które wcześniej zajmował nie zostało zlikwidowane, a zmieniono tylko jego nazwę poprzez usunięcie określenia "Biura Spraw Wewnętrznych", natomiast zakres obowiązków pozostał ten sam. Nadto skarżący podniósł, że nie otrzymał propozycji objęcia innego równorzędnego stanowiska zaszeregowanego wcześniej w grupie 9, a obecnie w grupie 7, ani też niższego. Skarżący podkreślił też, że oprócz straty finansowej (ok. 80 zł miesięcznie w stosunku do otrzymywanego na dotychczas zajmowanym stanowisku uposażenia), to przez fakt nieprawidłowego zaszeregowania do grupy 6 ograniczono mu możliwość awansowania. Wskazał, że poprzednie stanowisko w grupie 9 dawało możliwość awansu do stopnia podinspektora, a obecne stanowisko nie przewiduje takiego rozwiązania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, powołując się na swoje wcześniejsze ustalenia prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z powołanym art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Z treści tego przepisu wynika, iż ma on charakter kompetencyjny i określa wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Nie zawiera natomiast kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. Nie ulega jednak wątpliwości, iż na podstawie tego przepisu zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to bowiem a contrario z przepisów art. 38 ust. 1 i 2 omawianej ustawy o Policji, w których wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do ustalenia na jakie stanowisko przeniesiony został skarżący, tzn. czy jest ono równorzędne, czy też niższe w stosunku do poprzednio ustalonego. Należy podkreślić, że organ, zwalniając skarżącego i mianując na stanowisko z dniem 14 lutego 2008 r., wskazał w rozkazie personalnym, że mianuje go na stanowisko nowe, a takiej kategorii stanowiska ustawa o Policji nie przewiduje. Stosując zasady wykładni logicznej, systemowej i celowościowej, przy interpretacji powołanych przepisów należy przyjąć, że właściwy komendant jest uprawniony na podstawie art. 32 ustawy o Policji do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 kpa, a mianowicie interes społeczny (w tym przypadku interes służbowy Policji) oraz słuszny interes policjanta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 3411/01, LEX nr 142354). Kontrola legalności decyzji o zwolnieniu ze stanowiska i mianowania na nowe stanowisko służbowe sprowadza się zatem do zbadania, czy w świetle przepisów regulujących służbę w Policji obecne i dotychczasowe stanowiska są równorzędne, a zatem, czy nie doszło do obejścia przepisów prawa dotyczących mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe. Zaznaczyć przy tym należy, że decyzja o przeniesieniu policjanta powinna we właściwy sposób wykazać równorzędność nowego stanowiska służbowego skarżącego. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja wymagań tych nie spełnia, nie zawiera bowiem w istocie żadnego uzasadnienia w kwestii zwolnienia skarżącego z poprzednio zajmowanego stanowiska i mianowania na stanowisko służbowe, a sprowadza się w istocie jedynie do powołania przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149), na mocy którego dokonano przebudowy wybranych składników uposażenia policjantów oraz modyfikacji zasad otrzymywania dodatku specjalnego, którego maksymalna wysokość została obniżona do 30 % kwoty bazowej. Powołując się zaś na § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., organ uznał, że policjant nie został mianowany na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz na stanowisko nowe, określone w tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów. Odnośnie zaś tabeli równorzędnych grup zaszeregowania, stanowiącej załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., organ wskazał, że ma on tylko zastosowanie do policjantów, którym przed dniem 1 stycznia 2008 r. zachowano, na podstawie odrębnych przepisów, prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym. W rozpoznawanej sprawie doszło więc do sytuacji, w której ukształtowany na podstawie przepisów ustawy o Policji stosunek służbowy policjanta został zmieniony na podstawie aktu wykonawczego jakim jest rozporządzenie. Skarżący został zwolniony ze stanowiska i mianowany na stanowisko wprawdzie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, jednakże tak naprawdę podstawę jego zwolnienia i mianowania stanowiły przepisy rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 8 lutego 2008 r. W ocenie Sądu, organ przeniósł skarżącego na niższe stanowisko służbowe od zajmowanego do tej pory, ale powołując się na przepisy rozporządzenia, uniknął rygorów, jakie związane są z możliwością przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe. Oczywistym jest, iż przy zmianie tabeli zaszeregowania stanowisk mogą wystąpić zmiany w zakresie poszczególnych stanowisk, grup uposażenia itp., jak to miało miejsce w omawianym rozporządzeniu. Ustawa o Policji nie normuje kwestii z tym związanych, w tym nie zawiera przepisów, które chronią policjantów przed takimi sytuacjami. Nie oznacza to jednak, że organ może, powołując się w istocie tak naprawdę na przepisy rozporządzenia, zwalniać policjanta z zajmowanego stanowiska i mianować na inne stanowisko służbowe. Rozporządzenie takiej możliwości organowi nie daje, normując jedynie kwestie związane z nazwą stanowiska, grupą zaszeregowania itd. W pozostałym zakresie muszą znaleźć zastosowanie przepisy ustawy, które przewidują przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe czy też na stanowisko równorzędne. Skoro organ nie powołał w podstawie prawnej decyzji art. 38 ustawy o Policji, który przewiduje obligatoryjne i fakultatywne możliwości przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe, to a contrario uznać należy, iż skarżący przeniesiony został na stanowisko równorzędne. A skoro organ przeniósł skarżącego na stanowisko równorzędne, to miał obowiązek wykazać, że stanowisko to było rzeczywiście równorzędne. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, że poprzednie i aktualnie zajmowane przez skarżącego stanowiska są stanowiskami równorzędnymi. Organ nie wykazał na podstawie jakich okoliczności i parametrów twierdzi, że "nowe" stanowisko skarżącego jest stanowiskiem równorzędnym. Tymczasem, jak wynika z tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, będącej załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732), w brzmieniu z 2006 r., skarżący zajmował poprzednio stanowisko specjalisty Biura Spraw Wewnętrznych Sekcji Operacyjno-Rozpoznawczej Wydziału w Krakowie Zarządu III, zaszeregowane w 9 grupie, ze stopniem etatowym podinspektora. Obecnie skarżący został przeniesiony na stanowisko specjalisty w Sekcji Operacyjno-Rozpoznawczej Wydziału w Krakowie Zarządu III, z 6 grupą zaszeregowania i stopniem etatowym nadkomisarza. Już choćby z tego powodu, zdaniem Sądu, stanowiska te nie są równorzędne. Ponadto wskazać należy, że na gruncie poprzednio obowiązującej tabeli zaszeregowania w Komendzie Głównej Policji istniało zarówno stanowisko specjalisty, jak i stanowisko specjalisty Biura Spraw Wewnętrznych, które to stanowiska niewątpliwie nie były wówczas równorzędne. Pod pozycją nr 77 tabeli znajdowało się bowiem stanowisko specjalisty Biura Spraw Wewnętrznych, które usytuowane było o jeden szczebel wyżej (9 grupa i stopień etatowy podinspektora), niż stanowisko specjalisty (pozycja 84 z grupą zaszeregowania 8 i stopniem etatowym nadkomisarza). Ustawa o Policji nie zawiera ani definicji stanowiska służbowego, ani też określenia stanowiska równorzędnego, co nie zmienia faktu, że o równorzędności stanowisk nie stanowi tylko nazwa tego stanowiska czy też grupa zaszeregowania. Niewątpliwie na stanowisko służbowe składa się również stopień etatowy. Skarżącemu wraz ze zwolnieniem go ze stanowiska służbowego obniżono również stopień etatowy. Zgodnie zaś z art. 52 ustawy o Policji, mianowanie na kolejny wyższy stopień następuje stosownie do zajmowanego stanowiska służbowego oraz w zależności od opinii służbowej. Nadanie tego stopnia nie może jednak nastąpić wcześniej niż po określonym ustawą czasie. Skoro zatem skarżący posiadał poprzednio przypisany do stanowiska służbowego stopień etatowy podinspektora, a obecnie posiada stopień etatowy nadkomisarza, to również z tej przyczyny stanowiska te nie mogą zostać uznane za równorzędne. Podkreślić należy, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny równorzędności stanowisk, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA/Wa 1200/00, LEX nr 54115). Ponadto, organ administracji, który nie ustosunkuje się do twierdzeń strony przeciwnej uznanych przez nią za istotne, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 kpa. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99, LEX nr 51234). Ponownie rozpoznając sprawę, organ wykaże, iż poprzednie i nowe stanowisko służbowe są stanowiskami równorzędnymi, odniesie się do wszystkich parametrów obu stanowisk oraz wskaże materialnoprawną podstawę decyzji. Nadto określi, na podstawie którego przepisu ustawy o Policji zmienił ukształtowany już stosunek służbowy i uzasadni decyzję zgodnie z art. 107 kpa. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.