I SA/Wa 1805/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...] w części przekazania na rzecz Gminy L. prawa własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzją z dnia [...] sierpnia 1993 r. przekazał Gminie L. nieodpłatnie własność między innymi nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1993 r. w części dotyczącej przekazania Gminie L. prawa własności nieruchomości położonej w P. oznaczonej jako działka nr [...] wskazując, iż nie było podstawy do zastosowania trybu przewidzianego w przepisie art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r., bowiem przedmiotowy grunt nie był i nie jest związany z realizacją zadań gminy. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności, które mogłyby uzasadniać uchylenie decyzji z [...] marca 2008 r. i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. Koniecznym było stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki nr [...], ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Stwierdzone naruszenie prawa ma charakter rażący. Działka nr [...], jak wynika z decyzji komunalizacyjnej, została przeznaczona na placówkę upowszechniania kultury. Od momentu jej przekazania Gmina nie wykorzystała jej na cele wskazane w tej decyzji. Działka jest zdewastowana i nie była przez Gminę wykorzystywana zgodnie z celem jej przekazania. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy, przekazanie mienia na własność gminie musi mieć związek z realizacją zadań gminy. W świetle tego przepisu gminie może być przekazane tylko takie mienie, które jest aktualnie i bezpośrednio związane z realizacją jej zadań, a nie mienie mające pośredni wpływ na realizację tych zadań lub użyte na ten cel w bliżej nieokreślonej przyszłości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina L. zarzuciła wydanym decyzjom niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., art. 157 § 1 k.p.a. w związku z przepisem art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r., pomimo iż przedmiotowa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że aby zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi istnieć kwalifikowane naruszenie prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma uzasadnienia dla stanowiska, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Przekazane mienie było związane z realizacją zadań Gminy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, do zadań własnych gminy należało zbiorowe zaspakajanie potrzeb wspólnoty. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 zadania własne gminy obejmowały m.in. zaopatrzenie w wodę, ochronę zdrowia oraz prowadzenie ośrodków zdrowia i zakładów opiekuńczych. Nadto zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, jako zadanie własne gminy obejmowało także, na dzień wydania decyzji, której nieważność stwierdzono, zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych ludności. Regulację w powyższym zakresie zawierała nieobowiązująca już ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji. W dacie wydania decyzji komunalizacyjnej przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy. Błędne jest twierdzenie organu, iż rozstrzygnięcie zawarte w kontrolowanej decyzji sprzeciwia się wprost obowiązującej normie prawa. W niniejszej sprawie spełniony został podstawowy, określony w przepisie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. warunek przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy L., tj. związane przekazanego terenu z realizacją zadań własnych gminy. Nawet gdyby możliwe było uznanie, że decyzja Wojewody [...] z 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to w świetle regulacji zawartej w art. 156 § 2 k.p.a. stwierdzenie jej nieważności jest niedopuszczalne. Decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. W wyniku wydanej decyzji doszło do przeniesienia własności nieruchomości położonej w P. na Gminę L. W następstwie tego Gmina podjęła w stosunku do tej nieruchomości szereg czynności prawnych, rodzących określone zobowiązania. Dokonane przez Gminę czynności prawne wywołały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Artykuł 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany granicami skargi, sąd obowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Uwzględniając powyższą regulację, sąd skargę uwzględnił, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazane. Jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ze względu na to, że nad ministrem (samorządowym kolegium odwoławczym) nie ma już żadnego organu wyższego stopnia ustawodawca w art. 127 § 3 k.p.a., dla zachowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidział wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Ten środek prawny posiada wszelkie cechy odwołania, za wyjątkiem cechy dewolutywności. Nie może być żadnych wątpliwości co do tego, że jeżeli dana osoba brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to w przypadku gdyby osoba ta rozpoczęła pracę w organie wyższego stopnia byłaby z mocy prawa na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłączona od udziału w postępowaniu odwoławczym w tej sprawie. Nie do przyjęcia jest twierdzenie, że powyższy przepis nie ma zastosowania do uregulowanego w art. 127 § 3 k.p.a. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Według art. 24 § 1 i art. 25 § 1 k.p.a. osoba piastująca funkcję ministra musi być traktowana tak samo jak każdy inny pracownik organu administracji. Podlega więc wyłączeniu na takich samych zasadach, jak wszyscy inni merytoryczni pracownicy swego urzędu. Zasada prawdy obiektywnej uzasadnia stosowanie przepisu art. 24 § 3 k.p.a. do wszystkich osób zatrudnionych w urzędzie rozumianym jako biurze organu administracyjnego, a więc także do osoby wykonującej funkcję tego organu. Pogląd ten może mieć zastosowanie także do wyłączenia z mocy prawa, w tym także na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W sytuacji, w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu pierwszej instancji, będzie on wyłączony od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Wyłączona bowiem jest osoba piastująca funkcję organu administracji, a nie sam organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 213/06, niepubl.). Ugruntowane jest też stanowisko doktryny postępowania administracyjnego, iż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (np. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski , Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz C.H. Beck Warszawa 2008 s. 188). Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni pojęcia "wydanie decyzji w niższej instancji" w wyroku z dnia 24 maja 1983 r. sygn. I S.A. 1714/82 (ONSA 1983, z. 1, poz. 35) stwierdził, że pracownik naczelnego organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, nie może otrzymać upoważnienia do ponownego jej rozstrzygnięcia na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. wydana została z naruszeniem przedstawionych wyżej uregulowań. Decyzję tę z upoważnienia Ministra podpisał G. Z., chociaż stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. podlegał wyłączeniu, ponieważ uczestniczył w rozpoznaniu sprawy zakończonej decyzją z [...] marca 2008 r. Doszło więc do naruszenia wskazanego przepisu i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji z powyższego powodu oznacza, że przedwczesne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Rozpoznając po raz kolejny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).