II SA/Bk 828/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokat K. O. - Dz. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 309,80 (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Wojewoda P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w B. przy ul. S., oznaczonej w momencie wywłaszczenia nr geod. [...] o pow. 4050 m², wchodzącej obecnie w skład działki nr [...]. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu 31 marca 2008 r. M. J. wystąpiła o zwrot działki nr [...] położonej przy ul. S. w B. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że wnioskowana do zwrotu działka stanowi część nieruchomości oznaczonej na dzień wywłaszczenia nr [...]. Właścicielem tej nieruchomości była S. P. (akt notarialny Repertorium Nr [...] z dnia [...] maja 1939 r.). Spadek po niej w całości nabyła córka M. J. (postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] sierpnia 1995 r. sygn. akt [...]). Decyzją z dnia [...] lutego 1985 r. nr [...] Geodety Miejskiego w B., nieruchomość oznaczona nr geod. [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod realizację inwestycji - Składnicy Maszyn Rolniczych przy ul N. i S. W dniu 29 kwietnia 1997 r. w dziale II księgi wieczystej Nr [...], prowadzonej między innymi dla działki nr [...], wpisano Gminę B. jako właściciela tej działki i Spółdzielnię Handlowo – Usługową "S. Ch." w B. w likwidacji, jako użytkownika wieczystego. Wpis ten został dokonany w oparciu o akt notarialny Rep. A Nr [...] z dnia [...] lutego 1997 r. (umowa oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienia własności budynków). Następnie w dniu [...] września 1997 r. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1997 r. Rep. A Nr [...] w księdze wieczystej jako użytkownika wieczystego i właściciela budynków wpisano Centrum Handlowo – Usługowe "[...]" Spółdzielnia Pracy w B. W oparciu o wyżej poczynione ustalenia faktyczne organ I instancji stwierdził, że w sprawie ma zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na działce nr [...], aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1997 r., zostało bowiem ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Handlowo – Usługowej "S. Ch." w B. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu [...] kwietnia 1997 r. Wobec powyższego organ umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Decyzję tę zakwestionowała M. J. Zarzuciła jej niezgodność z przepisami prawa, w tym z art. 21 Konstytucji RP i elementarnymi zasadami sprawiedliwości. W uzasadnieniu podała, że o bezprawności wywłaszczenia świadczy fakt, że zwrócono jej inną działkę wywłaszczoną na mocy tej samej decyzji. Końcowo podała, że skoro zwrot nieruchomości nie jest możliwy to wnosi o przyznanie nieruchomości zamiennej lub wypłacenie stosownego odszkodowania zgodnego z cenami nieruchomości w obszarze położenia wywłaszczonej nieruchomości. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i stwierdził, że fakt obciążenia przedmiotowej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego ujawnionego w księdze wieczystej w dniu [...] kwietnia 1997 r., wyłącza możliwość realizacji roszczenia o jej zwrot. Postępowanie należało zatem umorzyć jako bezprzedmiotowe. Końcowo organ zaznaczył, że przepisy nie przewidują alternatywnych rozwiązań w sytuacji, gdy zwrot nieruchomości jest niemożliwy lub niedopuszczalny. Nieruchomość zamienna jako jedna z form ekwiwalentu za wywłaszczoną nieruchomość bądź ekwiwalent w formie pieniężnej przysługuje za wywłaszczaną nieruchomość w momencie wywłaszczenia. Z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że odszkodowanie zostało ustalone, a więc nie może być ustalone po raz wtóry. Zwrot działki, o którym pisze odwołująca nastąpił w zupełnie innym stanie prawnym i nie można go utożsamiać z aktualnie prowadzonym postępowaniem. M. J. od powyższej decyzji wywiodła skargę do sądu administracyjnego. Zarzuciła, że decyzja narusza prawo, a przede wszystkim art. 21 Konstytucji RP, poprzez odebranie własności bez godziwego ekwiwalentu. Podniosła, że art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z w/w przepisem Konstytucji RP. Uzasadnienie decyzji nie jest pełne, gdyż nie odnosi się do zarzutu naruszenia art. 21 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy. Pełnomocnik skarżącej, działający z urzędu, poparł wniesioną skargę i wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonej decyzji, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili ich wydawania. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa będące podstawą podjętych decyzji. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wynikające z treści art. 136 ust. 3 u.g.n. uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, niewątpliwie stanowi element konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności przewidzianej w art. 21 Konstytucji RP. Ustawodawca, stanowiąc przepisy pozwalające na realizację tego uprawnienia, jednocześnie wprowadził w art. 229 u.g.n. jego ograniczenie stwierdzając, iż roszczenie z art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia jej w życie (to jest przed dniem 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Również w tym przepisie ustawodawca zawarł regulację chroniącą prawa wskazane w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, przy czym ochroną objął prawa nabyte przez osoby trzecie. Usankcjonował tym samym stan prawny powstały przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami - przed dniem 1 stycznia 1998 r., w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Stanowiący negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przepis art. 229, zamieszczony w dziale VII ustawy o gospodarce nieruchomościami zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w chwili wejścia w życie nowych przepisów. Inaczej mówiąc, chodzi o relację między nowym prawem, które ma wejść w życie, a starym prawem, które traci moc i ukształtowanymi przez to prawo stosunkami prawnymi (vide: Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 5 sędziów z dnia 25 października 1999 r., sygn. OPK 26/99, ONSA 2000/1/11). Oznacza to, że jeżeli przed 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi – następcy prawnemu – choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 ust. 3 ustawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym wnioskodawczyni nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - jest prawidłowe. W niniejszej sprawie nie jest bowiem sporne, że działka, której zwrotu domaga się skarżąca, w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami pozostawała w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Handlowo – Usługowej "S. Ch." w B. w likwidacji i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw Nr [...] w dniu [...] kwietnia 1997 r., a zatem przed datą 1 stycznia 1998 r. Sąd administracyjny nie podziela przy tym zarzutu zgodnie, z którym przepisy aktualnie obowiązującej ustawy naruszają art. 21 Konstytucji RP. Wejście w życie przepisu art. 229 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. nie miało wpływu na sytuację prawną skarżącej. Wprawdzie w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie było przepisu stanowiącego wprost, że poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej - jak to stanowi obecnie obowiązujący przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami - to niemniej jednak w zakresie zależności pomiędzy zwrotem nieruchomości a prawem użytkowania wieczystego nieruchomości wielokrotnie wypowiadano się w doktrynie i orzecznictwie. Wskazywano, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji sam fakt utraty władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa stanowił negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie, a zatem okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mogły mieć znaczenia dla wyniku sprawy także pod rządem art. 69 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Takie stanowisko zaprezentowano między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 390/98, LEX nr 45941, z dnia 14 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1174/96, LEX nr 45927, z dnia 11 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1687/96, LEX nr 45912; uchwałach Sądu Najwyższego: z dnia 23 września 1993 r., III AZP 13/93, OSA 1994/10/7, z dnia 22 grudnia 1993 r., III AZP 24/93, LEX nr 10916). Zatem regulacja art. 229 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wbrew zarzutowi skargi, nie odebrała skarżącej praw nabytych, z naruszeniem art. 21 Konstytucji RP. W związku z tym nie było podstaw do przedstawienia przez sąd administracyjny pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, czy art. 229 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zgodny z art. 21 Konstytucji RP. Sąd zauważył również, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażano stanowisko, w myśl którego w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu gminnego nie dysponuje nieruchomością, postępowanie o zwrot takiej nieruchomości podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 1991 r., sygn. SA/Ka 60/91, OSP 1993, z. 7-8). Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2000 r. (sygn. akt I SA 276/99, OSP 2001/5/80) oraz w wyroku z dnia 16 listopada 2000r. (sygn. I SA 1539/99, LEX nr 75555), w którym stwierdza się, iż użyty w treści art. 229 u.g.n. zwrot "roszczenie nie przysługuje" oznacza, iż roszczenie to nie może być zrealizowane na drodze postępowania administracyjnego. Żądanie zwrotu takiej nieruchomości nie powoduje wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 i 3 kpa), a jeśli organ - mimo tej przeszkody - wszczął postępowanie, podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa. W tym miejscu podnieść należy, iż w doktrynie i orzecznictwie wyrażane jest również inne stanowisko, według którego w razie ustalenia istnienia przesłanek z art. 229 u.g.n. należy odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. Tadeusz Woś "Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości", Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2004, str. 228-229, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2005r., sygn. akt I S.A./Wa 765/04, LEX nr 179226). Sąd w składzie obecnym przychyla się do pierwszego z wyżej wskazanych poglądów, zgodnie z którym, jeżeli istnieją przesłanki z art. 229 u.g.n., roszczenie o zwrot nieruchomości "nie przysługuje", wszczęte zaś postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż rozstrzygnięcie organów obu instancji o umorzeniu postępowania w omawianej sprawie jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 kpa - odpowiada prawu. Końcowo stwierdzić należy, iż wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 w/w ustawy oraz przepisów § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności adwokata w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 22% stawki w kwocie 52,80 zł i 17 zł opłaty skarbowej.