II SA/Rz 148/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. K. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...].10.2006 r. J. K. zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 1999 r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr 572 położonej przy ul. D. w P. w zakresie dotyczącym lokalizacji drogi dojazdowej do realizowanego budynku mieszkaniowego wielorodzinnego. W motywach wniosku wskazała, że lokalizacja drogi dojazdowej jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" w P. i jako taka powinna wygasnąć w trybie art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) - powoływanej dalej jako u.z.p. J. K. zarzuciła również, że nie brała udziału w rozprawie administracyjnej, o której mowa w art. 44 u.z.p. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 1999 r. W ocenie Kolegium zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest nieuzasadniony. Przepis art. 40 ust. 1 u.z.p. stanowił, iż w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa kształtowały sposób wykonywania prawa własności (art. 33 ustawy) Na dzień wydawania decyzji Burmistrza, na terenie gminy miejskiej P. obowiązywał Miejscowy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego Centrum Miasta P., zatwierdzony uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...].10.1993r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]). Teren zamierzenia inwestycyjnego oznaczony był symbolem B 36 MS z ustaleniami: "w stanie istniejącym teren częściowo zabudowany budynkami wielorodzinnymi o niskiej intensywności zabudowy (budynki od 2 do 5 kondygnacji). Pozostały teren uprawiany rolniczo oraz jako ogródki działkowe. W planie całość terenu przeznacza się pod budownictwo wielorodzinne o niskiej intensywności zabudowy z możliwością lokalizacji usług wbudowanych." Z powyższego wynika, iż realizacja przedsięwzięcia nie jest sprzeczna z ustaleniami planu, w tym także wykonanie drogi dojazdowej jako infrastrukturalnie powiązanej z zamierzeniem. Ponadto w dniu [...].05.1999 r. Rada Miejska w P. uchwaliła Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Zabudowy Mieszkaniowej "[...]" w P. – uchwała nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...].08.1999 r.), który wszedł w życie [...].09.1999 r. Zgodnie z jego ustaleniami teren objęty inwestycją oznaczony jest jako 3 MS z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne średniej intensywności i symbolem 4KD – projektowana ulica dojazdowa. Organ podniósł, że dla oceny decyzji nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia nieważności lecz przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji. Na mocy obowiązujących w dacie wydanie decyzji Burmistrza Miasta przepisów, organ właściwy do wydawania decyzji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli rozwiązania w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu pozostawały w zgodzie z ustaleniami obowiązującego planu. Organ nie badał też celowości zamierzeń inwestycyjnych oraz uprawnień do terenu. Organ podniósł także, iż zarzut J. K., że nie brała czynnego udziału w postępowaniu lokalizacyjnym, nie może być przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie podstawą żądania wznowienia postępowania. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy J. K. podtrzymała zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności i wniosła o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 20 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Wskazała, iż organ wydając decyzję naruszył przepis art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podniosła, iż organ posiadał wiedzę, że w krótkim czasie zostanie uchwalony nowy plan zagospodarowania przestrzennego, a mimo to wydał decyzję, zamiast zawiesić postępowanie. J. K. wskazała również, iż niezgodnie z prawem dokonano zmiany przeznaczenia gruntu z rolniczego na nierolniczy, a ona sama nie została zawiadomiona o toczącym się wówczas postępowaniu lokalizacyjnym. Takie działanie Burmistrza jest zaprzeczeniem idei samorządowej i nie do pogodzenia z podstawami demokratycznego państwa prawa i narusza zasady ogólne wyrażone w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2007 r. Decyzja ta była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 486/07, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 13 lutego 2007r. W uzasadnieniu wskazano, iż skład orzekający w zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007 r. był taki sam, a ta okoliczność stanowi po myśli art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sad powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.02.2007 r. II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61, w której przyjęto, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zd. pierwsze k.p.a., dotyczący wyłączenia członka organu kolegialnego od udziału w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, ma zastosowanie do członka kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W następstwie tego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 1999 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr 572 położonej przy ul. D. w P. W podstawie prawnej Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 43 u.z.p. Odnosząc się do zarzutów J. K. organ stwierdził, że kwestionowana przez nią decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza art. 45 ust. 2 u.z.p. Przepis ten nie obliguje organu do zawieszenia postępowania, organ może to uczynić na wniosek strony bądź działać w ramach uznania administracyjnego. Również decyzja rażąco nie narusza art. 95 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Przepis ten nie zawiera ust. 2, a sam artykuł dotyczy postępowania działowego. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na podstawie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 u.z.p. określała jedynie ogólne warunki jakie spełnić musiał inwestor by ubiegać się o pozwolenie na budowę. Na tym etapie, zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami, nie było wymagane wykazanie się przez inwestora pozwoleniem o wyłączeniu gruntu stanowiącego teren inwestycyjny z produkcji rolnej. Organ w decyzji nałożył natomiast na inwestora obowiązek uzyskania stosownej decyzji przed ubieganiem się o pozwolenie na budowę. Kolegium podniosło, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniała sytuacja rażącego naruszenia prawa, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta. Niezależnie od powyższego organ wskazał, iż wady postępowania nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji a jedynie podstawę do wznowienia postępowania. Dlatego nie ma także podstaw prawnych do wydania postanowienia sygnalizacyjnego. Zarzut J. K. posługiwania się przez Burmistrza Miasta dwoma różnymi załącznikami do tej samej decyzji, nie może zostać uwzględniony bowiem w aktach przesłanych przez Burmistrza zalega załącznik nr 1 do decyzji z dnia 14.05.1999r i ten dokument został poddany weryfikacji przez Kolegium. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. K. wniosła o jej uchylenie, stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...].05.1999 r. znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 k.p.a. poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji Burmistrza Miasta, która to decyzja narusza art. 42 pkt 3-5 u.z.p., rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 93 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 13 i art. 39 u.z.p. W motywach skargi i pism ją uzupełniających, skarżąca powtórzyła w istocie zarzuty sformułowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podkreślając, iż w dniu [...].10.2006 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza i do kwietnia 2008 r. organ I instancji nie ustalił i nie dokonał oceny czy decyzja odpowiada przepisom prawa. Wskazała, iż decyzja Burmistrza nie spełnia wymogów określonych w art. 42 pkt 3-5 u.z.p., gdyż nie określa wszystkich unormowań dla warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w tym rozstrzygnięć wynikających z przepisów szczególnych, a to stanowi rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W decyzji nie zostały ustalone: ilość miejsc postojowych, będących pochodną ilości mieszkań, powierzchnia terenów biologicznie czynnych, rozwiązania infrastruktury i komunikacji, brak wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich, a także brak jest ustalenia celu publicznego. Nadto organ nie ustalił wszystkich stron postępowania poprzez pominięcia J. M. i A, czym naruszył art. 6, 8 i 10 k.p.a. Według skarżącej Kolegium przy rozpatrywaniu sprawy pominęło różnice w rozwiązaniach urbanistycznych wynikające z decyzji Burmistrza oraz z planu "[...]", który został pozytywnie zweryfikowany przez Wojewodę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazało ponadto, iż decyzja Burmistrza Miasta spełnia wymogi z art. 42 1-5 u.z.p. Wprawdzie organ miał obowiązek określić wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, czego nie uczynił, jednakże takie naruszenie nie można uznać za rażące. Powołując się na orzecznictwo Kolegium wskazało ponadto, iż warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14.12.1994r., na które powołuje się skarżąca, nie są przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 42 ust. 1 pkt 3 u.z.p., a zobowiązanie inwestora w treści decyzji do uzyskania odrębnych decyzji lokalizacyjnych realizuje obowiązek z art. 42 ust. 1 pkt 4 u.z.p. w zakresie rozwiązań infrastrukturalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie znajduje ponadto zastosowanie przepis art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, jako że sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 486/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję własną o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Powodem uchylenia przez Sąd w poprzednio wydanym wyroku decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zapadłej w wyniku rozpatrzenia wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, było stwierdzenie wady o charakterze formalnoprawnym, polegającej na podjęciu tego rozstrzygnięcia w składzie orzekającym Kolegium, który z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 k.p.a. podlegał wyłączeniu. Z treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Art. 27 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. Kolegium wydając obie decyzje w trybie stwierdzenia nieważności – w dniu [...] stycznia 2007 r. Nr [...] i po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – w dniu [...] lutego 2007 r. Nr [...], działało w tym samym składzie: Przewodniczący : J. K., członkowie: T. Z., J. B. Zaprezentowaną ocenę prawną Sąd oparł na uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007/3/61), stanowiącej, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. NSA uznał, że prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, a wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco i przenosić na inne instytucje postępowania, np. wyłączenia pracownika. Przepisy o wyłączeniu pracownika mają zatem zastosowanie do członka kolegium, także pozaetatowego, który wcześniej brał udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę i wydając objętą niniejszą skargą decyzję w dniu [...] kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało w składzie: Przewodniczący: J. G., Członkowie: T. Z., J. B. 2 członków składu orzekającego, którzy brali udział w wydaniu orzeczenia w niższej instancji ([...] stycznia 2007 r.) – tj. T. Z. i J. B. - brało zatem ponownie udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia – [...] kwietnia 2008 r., co narusza art. 24 § 1 pkt 5 w z. z art. 27 § 1 k.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję w takim właśnie składzie Kolegium naruszyło też art. 153 P.p.s.a., ustalając skład orzekający niezgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r., II SA/Rz 486/07, którego oceną prawną i wytycznymi zarówno organ, jak i Sąd rozpatrujący niniejszą skargę są związani. Zgodnie z utrwalonymi poglądami orzecznictwa i doktryny utrata mocy wiążącej oceny prawnej może nastąpić wyłącznie w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, zmiany stanu faktycznego oraz wzruszenia orzeczenia zawierającego taką ocenę w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok NSA z dnia 1.10.2001 r., SA/Rz 434/00, Palestra 2002/9-20/199, glosa B. Adamiak do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23.021998 r., III RN 130/97, OSP 1999/3/101, A. Kabat (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005). Z uwagi na to, że kluczowa dla rozpatrywanej sprawy kwestia wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego była przedmiotem pytania prawnego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, Sąd zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który zapadł w dniu 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, Dz. U. Nr 229, poz. 1539, w sposób jednoznaczny przesądził, że członek samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu toczącym się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega wyłączeniu, zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jeśli brał dział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Trybunał stwierdził bowiem, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie , w jakim nie wyłącza takiego członka z postępowania, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP. W tej sytuacji wydanie decyzji przez członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którzy podlegali wyłączeniu, nastąpiło z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.. Naruszenie to, jako dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie, nie stosując się do wskazań zawartych w poprzednim wyroku Sąd o sygn. II SA./Rz 486/07, organ naruszył art. 153 P.p.s.a. Aktualne pozostają wytyczne zawarte w tamtym wyroku, by w ponownie prowadzonym postępowaniu przy ustalaniu składu orzekającego rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ustalić inny skład personalny niż w poprzedzającej decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. Stwierdzone naruszenia stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącej.