II SA/Bd 934/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi G. P., S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy [...], uwzględniając wniosek P. N. ustalił na podstawie art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnego i gospodarczo-garażowego (budowa siedliska rolniczego) wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce nr 46/1 w [...], gmina [...], w granicach określonych na załączniku nr 1 do decyzji. W decyzji sprecyzowano warunki i wymagania dotyczące między innymi infrastruktury technicznej i komunikacji, ochrony interesów osób trzecich oraz ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, określając w szczególności łączną powierzchnię zabudowy (do 200 m ²), nieprzekraczalną linię zabudowy od granicy drogi wewnętrznej (jak w załączniku nr 1 do decyzji), parametry budynków oraz wskazując na konieczność przestrzegania przy projektowaniu i sytuowaniu obiektów oraz zagospodarowywaniu terenu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (pkt 2.1/a i pkt 2.2/a). Powołano się także na dokonane uzgodnienia, ze Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz [...] Zarządzeniem Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] w zakresie melioracji – wodnych. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wydana została ona po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu przewidzianego pod inwestycję, która to analiza wykazała spełnienie wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od decyzji organu I instancji odwołali się G. i S. P., kwestionując usytuowanie planowanej inwestycji na granicy należącej do nich działki nr 45/7 i podnosząc, że takie umiejscowienie inwestycji zakłóci korzystanie z ich nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno – gospodarczego jej przeznaczenia. Odwołujący się wyrazili zgodę na usytuowanie zabudowy w odległości 30 m od granicy ich działki na całej jej długości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Jak stwierdził organ odwoławczy, zarzut stron dotyczący usytuowania projektowanej inwestycji w sposób zakłócający korzystanie z nieruchomości nr 45/7 jest bezzasadny, gdyż wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy nie określa położenia planowanych budynków na działce nr 45/7, a ustalona w decyzji linia rozgraniczająca teren inwestycji, maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy i linie wymiarowe w metrach, nie przesądzają o odległościach budynków od granic działki skarżących, bowiem odległości te będą przedmiotem projektu sporządzonego na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), który to projekt będzie podstawą do uzyskania w odrębnym postępowaniu pozwolenia na budowę. Organ wskazał również, że na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest dopuszczalne badanie zgodności planowanej inwestycji z przepisami powyższego rozporządzenia, ponieważ stanowiłoby to wkroczenie w kompetencje organów architektoniczno-budowlanych, właściwych do wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, w związku z czym, żądanie odwołujących się, aby planowane budynki posadowione były w odległości 30 m od granicy ich działki, nie może zostać uwzględnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy G. i S. P. ponowili zarzut zawarty w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W ocenie skarżących, usytuowanie projektowanej inwestycji powinno nastąpić w odległości nie 30, a 50 metrów od granicy działki nr 45/7 na całej jej długości, poza zbudowanym w 2001 r. podziemnym rurociągiem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. W ocenie legalności takiego aktu Sąd nie jest co do zasady związany granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Należy przez to rozumieć nie tylko uprawnienie Sądu do wykraczania poza granice zaskarżenia, lecz również obowiązek stosownego rozstrzygania, jeśli stwierdzi wymagające reakcji wadliwości kontrolowanego aktu. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które należało uwzględnić z urzędu. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia, m.in. warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowywania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższy przepis uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno–estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa koniczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W celu spełnienia powyższych wymagań w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określiło, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Jak wynika z akt sprawy, przed wydaniem przez Wójta Gminy [...] decyzji przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000. Widniejące na załączniku graficznym do decyzji granice analizowanego obszaru zakreślono w wymaganej w § 3 rozporządzenia odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki nr 46/1, nie mniejszej jednocześnie niż 50 m. Akta nie zawierają odrębnego tekstu analizy, a tylko jej wyniki podano w załączniku nr 2 do decyzji (załącznik tekstowy). Informacje zawarte w załączniku nr 2 wskazują, co uszło uwadze organu odwoławczego, że wspomniana analiza przeprowadzona została pobieżnie, w sposób nie odpowiadający wymaganiom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w związku z czym jej ustalenia nie pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy planowana inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Za wystarczające mogą być uznane jedynie zapisy załącznika nr 2 dotyczące funkcji występującej na analizowanym terenie (pkt a), nieprzekraczalnej linii zabudowy (pkt b) oraz szerokości elewacji frontowej budynków (pkt e). Nie ustalono natomiast w ogóle dla objętych analizą działek wskaźnika powierzchni zabudowy, którego średnią co do zasady wyznacza się jako wskaźnik wielkość powierzchni nowej zabudowy (§ 5 rozporządzenia). Czynności tej nie może zastąpić stwierdzenia w punkcie c) załącznika nr 2, że wskaźnik intensywności zabudowy na poszczególnych działkach w obszarze analizy, jak i powierzchnia zabudowy są zróżnicowane oraz, że przyjęta w projekcie decyzji zgodnie z wnioskiem powierzchnia zabudowy nie koliduje z wynikami analizy. Punkt d) załącznika zwiera ustalenie, że istniejąca zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza to budynki do dwóch kondygnacji nadziemnych. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury nie przewiduje brania pod uwagę liczby kondygnacji budynków na obszarze analizy, lecz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, przy czym z treści jego § 7 ust. 2 wynika, że parametr ten określa się w jednostkach długości (metrach), a nie poprzez odniesienie do konstrukcji budynków (mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku). Co więcej § 7 ust. 3 rozporządzenia mówi o koniczności przyjęcia dla nowej zabudowy w przypadku w nim wymienionym "średniej wielkości" (odnośnie wysokości) elewacji frontowych występujących na analizowanym obszarze. W świetle § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy, układ połaci dachowych, kierunek głównej kalenicy dachowej w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów na obszarze analizowanym. Tymczasem wyniki analizy nie zawierają opisu tych elementów na objętym nią terenie. W punkcie d) załącznika nr 2 poprzestano na stwierdzeniu, że istniejąca zabudowa, to budynki z dachami o zróżnicowanej geometrii i pokryciu połaci dachowej oraz, iż przyjęto zgodnie z wnioskiem, co nie koliduje z wynikami analizy. W konsekwencji wadliwie przeprowadzonej analizy Wójt Gminy [...] w wydanej decyzji nie określił niezbędnych wymagań dotyczących wskaźnika powierzchni projektowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 46/1 i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przyszłych budynków, nie sprecyzował w sposób przewidziany w rozporządzeniu geometrii dachu budynku gospodarczo–garażowego, zaś ustalona geometria dachu budynku mieszkalnego nie jest odzwierciedleniem danych uwidocznionych w wynikach analizy (nie jest możliwe sprawdzenie jej zgodności z tymi wynikami). Podkreślić należy, że omawiane parametry zabudowy stanowiące okoliczności kształtujące gabaryty i formę architektoniczną projektowanej inwestycji, objęte są wyraźną regulacją prawną zarówno w ustawie, jak i w rozporządzeniu wykonawczym do niej i nie mogą być w procedurze określania warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji pozostawione domniemaniu, lecz muszą być wyraźnie wyznaczone w decyzji o warunkach zabudowy. Skoro sposób przeprowadzenia analizy (zmniejszenie zakresu badania charakterystycznych cech istniejącej zabudowy nieruchomości) uniemożliwił organowi w pełni prawidłowe określenie warunków zabudowy, a Sądowi ocenę, czy zawarte w decyzji organu I instancji warunki nie naruszają wymagań określonych w rozporządzeniu, a także decyzja nie zawiera części konkretnych rozstrzygnięć odnośnie parametrów nowej zabudowy, stanowiących istotny element zapewnienia ładu przestrzennego, to doszło nie tylko do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, lecz również naruszenia przepisów art. 7 i 77 kpa obligujących do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść decyzji. Stwierdzenie wymienionych wyżej naruszeń musiało skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy wadliwe rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, a nadto – z uwagi na potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę funkcji i cech zagospodarowania terenu - także uchyleniem decyzji organu I instancji. W opracowanej na nowo analizie należy w szczególności przedstawić sposób ustalenia określonych w niej wszystkich wymaganych parametrów dla planowanej inwestycji, zwłaszcza gdyby miały odbiegać od przeważających na analizowanym obszarze oraz wskazać objęte ustaleniami działki. Wskazać ponadto należy, że w ponownym postępowaniu winna być zapewniona możliwość czynnego udziału uczestnika R. P., któremu nie doręczono wydanych w sprawie rozstrzygnięć z powodu wadliwego ich adresowania na ul. [...] w [...], zamiast na ul. [...]. Stosownie do treści art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 54 i 55 tej ustawy. Zgodnie z art. 54 pkt 3 ustawy decyzja o warunkach zabudowy między innymi określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Oznacza to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, jak trafnie zaznaczono w zaskarżonej decyzji, nie określa dokładnie lokalizacji planowanego obiektu na działce. Uściślenie usytuowania projektowanego obiektu na terenie działki należy bowiem do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Ogólnie rzecz biorąc decyzja ustalająca warunki zabudowy wytycza tylko ogólne kierunki projektowania inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę – nie może więc wkraczać w sferę zarezerwowaną dla prawa budowlanego. Z uwagi na to, że graficzny załącznik do decyzji z naniesionymi linami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowi integralną część decyzji oraz ze względu na wynikający z art. 55 ustawy wiążący charakter tej decyzji dla organu architektoniczno - budowlanego, usytuowanie projektowanego obiektu nie może wykraczać poza ustalone linie rozgraniczające. Podobnie wiążący charakter ma ustalona decyzją nieprzekraczalna liczba zabudowy, jak również powierzchnia zabudowy. Stąd też wyznaczając linie rozgraniczające teren zabudowy i nieprzekraczalną linę zabudowy organ wydający decyzję musi mieć na uwadze, czy przewidywana powierzchnia obiektu pozwoli na jego usytuowanie w ramach tych linii, przy zachowaniu wymogów, w tym odległościowych przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) Widniejące na załączniku graficznym do decyzji Wójta Gminy [...], stanowiącym mapę w skali 1:1000, linie rozgraniczające teren inwestycji wraz z nieprzekraczalną liną zabudowy obejmują obszar o powierzchni 1200 m ² (1 cm na mapie = 10 m w terenie), co w ocenie Sądu, pozwala na usytuowanie w ramach wymienionych linii dwóch budynków o powierzchni łącznej do 200 m² z odsunięciem ich od granicy działki nr 45/7 na odległość zapewniającą respektowanie przepisów techniczno-budowlanych, które będą stosowane na następnym etapie procesu inwestycyjnego. Jednocześnie nadmienić należy, że decyzja organu I instancji w punktach 2.1/a i 2.2.a zawiera postanowienia mające na celu zagwarantowanie zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami, przy uwzględnieniu interesu osób trzecich, tak na etapie jej projektowania, jak i realizacji. Podnosząc zarzut, iż przyjęte w decyzji w ramach linii rozgraniczających usytuowanie na działce sąsiedniej budynków mieszkalnego i gospodarczo-garażowego zakłóci ponad przeciętną miarę korzystanie z ich nieruchomości, skarżący nie wskazali na czym owo zakłócenie miałoby polegać tym bardziej, że jak wynika z akt, ich nieruchomość stanowiąca działkę 45/7 nie jest zabudowana. Podkreślić przy tym należy, że oparty na przepisie art. 144 Kodeksu cywilnego zarzut nie może w żadnym razie być skuteczny w odniesieniu do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków rozbudowy. Ochrona przewidziana w tym przepisie dotyczy bowiem zakłóceń w korzystaniu nieruchomości ponad przeciętną miarę już dokonanych, a nie przyszłych i hipotetycznych, a więc zasadnie się można na nią powoływać najwcześniej na etapie budowy obiektów na działce nr 46/1. Jak orzekł Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 listopada 1985 r. sygn. II CR 149/85 (OSNC 1986/10/162) ocena "przeciętnej miary" w rozumieniu art. 144 Kodeksu cywilnego może być dokonana tylko na podstawie obiektywnych warunków występujących na danym terenie, a nie na podstawie subiektywnych odczuć osób, iż ich przestrzeń w razie realizacji inwestycji może zostać ograniczona. Wskazać w tym miejscu trzeba, że nieuwzględnienie interesów skarżących nie popartych żadnymi konkretnymi przepisami prawa materialnego nie może stanowić podstawy skutecznego kwestionowania legalności warunków zabudowy, jako naruszających interesy osób trzecich. Minimalne dopuszczalne odległości obiektu budowlanego od granicy działki sąsiedniej określa wspomniane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. u. Nr 75, poz. 630 ze zm.) i ich niezachowanie stanowiłoby naruszenie prawa. Jako właściciel działki nr 46/1 P. N. władny jest zadecydować o odsunięciu planowanej inwestycji na większą odległość od przewidzianej w cyt. rozporządzeniu. Żądanie skarżących oddalenia przyszłej zabudowy na odległość rzędu 30-50 metrów od granicy ich działki, jako nie mające oparcia w obowiązujących przepisach może być rozpatrywane tylko w kategoriach interesu faktycznego i jako takie mogłoby być uwzględnione, jeśli spotkałaby się z aprobatą inwestora. Nie podzielając zatem zarzutów skargi orzeczono z przyczyn uwzględnionych z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), jak w sentencji niniejszego wyroku.