II SA/Kr 341/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Barbara Pasternak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów; skargę oddala. Decyzja z dnia [...].10.2008 r. (znak: [...] Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U nr 92 poz. 880 z późn. zm. zwana dalej ustawą o ochronie przyrody), po rozpatrzeniu wniosku spółki A. sp. z o.o. odmówił wydania zezwolenia na usunięcie 95 szt. drzew i 44 m2 krzewów ozdobnych szczegółowo opisanych decyzją z terenu działki nr 1 obr. [...] przy uł. [...] w K. powstałej poprzez scalenie działek nr 2 i 3 obr. [...] W uzasadnieniu podniesiono co następuje. 1. spółka jako przyczynę uzasadniającą usunięcie wnioskowanych drzew wskazała zabudowę mieszkaniową z usługami, nie przekładając mimo wezwania pozwolenia na budowę. 2. w postępowaniu wykorzystano wypis z rejestru gruntów dla przedmiotowej nieruchomości, opinię urbanistyczną Biura Planowania Przestrzennego UMK dotyczącą nieruchomości, według przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od 1967 r. do 1994 r., wraz z kserokopią załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " uchwalonego Uchwałą Rady Miasta nr XXXI/398/07 z dnia 19.12.2007 r., jak również szczegółową inwentaryzację zieleni z lipca 2008 r. 3. posiadanie takiej decyzji o pozwoleniu na budowę z zatwierdzonym projektem budowlanym stanowi istotną przesłankę uzasadniającą wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów kolidujących z zamierzeniem. Brak zaś pozwolenia na budowę uniemożliwia jednoznaczną ocenę kolizji istniejących drzew lub krzewów z zamierzeniem budowlanym. 4. w oparciu o przedłożone dokumenty, po wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...]08.2008 r. ustalono, że 28 szt. drzew ozdobnych rosnących na przedmiotowej nieruchomości kwalifikuje się do usunięcia ze względów sanitarnych - rozstrzygnięcie w tym zakresie objęte jest inną decyzja, natomiast wyżej opisana decyzja dotyczy 95 szt. drzew i 44 m2 krzewów ozdobnych które są w zadowalającym lub dobrym stanie zdrowotnym, w zależności od miejsca wzrostu w określonej części działki. Są to gatunki należące do l i III grupy drzew zgodnie z tabelą stawek dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz współczynników różnicujących stawki w zależności od obwodu pnia stanowiącej załącznik do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13.10.2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. nr 228 poz. 2306 ze zm.). Odwołanie spółki A. sp. z o.o., nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , decyzją z dnia [...].12.2008 r., (znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu co następuje. 1/ argumenty podniesione w odwołaniu a dotyczące subiektywnej oceny w zakresie wydawania zezwolenia na usunięcie zdrowych drzew nie mogą być uwzględnione w postępowaniu administracyjnym. Podstawowym instrumentem prawnym służącym realizacji celów ochrony zielem jest wymóg uzyskania zgody upoważnionego organu administracji publicznej na usunięcie drzewa z terenu nieruchomości (art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). O wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z terenów nieruchomości może się ubiegać władający nieruchomością. Decyzja ma charakter uznaniowy, ale nie dowolny. Przytoczony przepis (art. 83) nie zawiera szczegółowych przesłanek udzielenia zezwolenia. Interpretacja tego przepisu dla potrzeb orzeczniczych musi być dokonywana z uwzględnieniem unormowań o ogólniejszym charakterze, odzwierciedlających istotę całej ustawy, ukazanej już w jej tytule - ochrona przyrody. Z zestawienia treści wszystkich regulacji zawartych w ustawie wynika jednoznaczny wniosek: zezwolenie na wycięcie drzewa jest wyjątkiem od reguły zachowania drzewa jako elementu przyrody, podlegającej ochronie prawnej. 2/ organ odwoławczy, podzielił pogląd organu l instancji, że posiadanie pozwolenia na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym stanowi istotną przesłankę uzasadniającą wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów kolidujących z zamierzeniem. Brak takiej decyzji uniemożliwia jednoznaczną ocenę kolizji istniejących drzew lub krzewów z zamierzeniem budowlanym. Co więcej, przedwczesne wydanie takiego zezwolenia może doprowadzić do wycięcia zieleni wysokiej czy krzewów, które nie kolidowałyby z zamierzoną inwestycją. Podniesiono, że zachowanie drzew i krzewów jest nieodzownie związane z takimi czynnikami jak: wartość drzew i krzewów jako siedliska ptaków, owadów, grzybów, jako organizmu prowadzącego fotosyntezę, czy też wartość drzew i krzewów jako elementu estetycznego środowiska. A zatem z uwagi na ważny interes społeczny, pozostawienie drzew i krzewów w środowisku przyrodniczym jest ze wszech miar wskazane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła spółka A. sp. z o.o. i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a. art. 83 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, polegającą na błędnej wykładni tegoż przepisu, która polegała na stwierdzeniu, że przepis powyższy nakłada na stronę obowiązek przedłożenia pełnej dokumentacji dotyczącej planowanej wycinki, włącznie z ostateczną decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę, mimo, iż z dosłownego brzmienia przepisu wynika, iż Strona jest zobowiązana wyłącznie do udzielenia ogólnej informacji dotyczącej przyczyny wycięcia drzew; b. art. 86 ust.1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 3 pkt 3, art 3 pkt 7 oraz art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414) ze zmianami, polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, mimo faktu, iż teren objęty wnioskiem przeznaczony był od roku 1967 na cele budowlane, czego rezultatem było niezwolnienie Strony od ponoszenia stosownych opłat; c. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji bez wymaganego prawem uzasadnienia, wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zasądzenie na rzecz Strony Skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniesiono, że : - skarżąca nie zgadza się z argumentacją zaprezentowaną przez organ tak l, jak i II instancji, zgodnie z którą nie istnieją podstawy dla wydania zezwolenia, albowiem Strona nienależycie uzasadniła konieczność wycięcia drzew i krzewów. - wadliwa jest Interpretacja organów że obowiązkiem wnioskodawcy jest posiadania ostatecznego pozwolenia na budowę. Przepis art. 83 ustawy o ochronie przyrody nie zawiera jakichkolwiek zapisów, które nakazywałyby przedstawienie przez stronę ostatecznego pozwolenia na budowę. Cytowany przepis określa szczegółowo, co powinien zawierać wniosek o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów, podając w pkt 5 wymogi dotyczące przeznaczenia terenu, na którym rośnie drzewo lub krzew a w pkt. 6 "przyczynę i termin namierzonego usunięcia drzewa lub krzewu". - dla terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]. " z dnia 19 grudnia 2007 r., w którym obszar, na którym rosną wnioskowane do wycinki drzewa i krzewy (działka nr 1 obręb [...]), oznaczony został jako Teren Zabudowy Mieszkaniowej z Usługami. Aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mógł być uchwalony, organ l instancji musiał uzgodnić propozycję planu. Fakt funkcjonowania planu zagospodarowania przestrzennego w opisanym wyżej kształcie świadczy o tym, że organ l instancji zatwierdził wycinkę drzew i krzewów rosnących na poszczególnych terenach zainwestowania, zatem między innymi na działce nr 1. Z mocy prawa (a takim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) drzewa i krzewy zostały przeznaczone do wycinki, a więc "złożony wniosek jest tylko spełnieniem wymogu prawnego ustawy o ochronie przyrody, a wynikiem postępowania, przy spełnieniu wszelkich warunków formalnych, może być wyłącznie zgoda na wycinkę". - do złożonego do wniosku spółka dołączyła opinię urbanistyczną Biura Planowania Przestrzennego z dnia [...] grudnia 2007 r., dotyczącą m.in. przedmiotowej nieruchomości a na formularzu wniosku wyraźnie stwierdziła, iż przyczyną zamierzonego usunięcia jest "Zabudowa Mieszkaniowa z Usługami", zgodna z właściwym miejscowo planem zagospodarowania przestrzennego. - przytoczone argumenty skarżącej spółki zostały przez organ II instancji praktycznie pozostawione bez odpowiedzi. - w odwołaniu złożonym skarżąca spółka podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art 86 ust 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Organ odwoławczy nie odniósł się do niego w żadnym stopniu, przez fakt utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji należy jednak uznać, iż podzielił stanowisko organu l instancji. Zgodnie z przedstawioną przez Stronę dokumentacją w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 86 ust 1 pkt 7 ustawy, zwalniający od opłat za usunięcie drzew, które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowana przestrzennego na cele budowlane. - skoro organ odwoławczy w skarżonej decyzji nie odniósł się do części zarzutów stawianych decyzji organu l instancji, do czego — tym samym naruszył art. 107 § l KPA. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wy miar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ), w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy lit. "c"). Dokonana kontrola sądowa nie stwierdziła aby zaskarżona decyzja czy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji - naruszały prawo którego konsekwencją musiałby być uwzględnienie skargi. Na wstępie należy poczynić kilka uwag natury ogólnej. Ochrona przyrody w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 7, 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody polega na zachowaniu, równoważnym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody: krajobrazu, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, a celem ochrony przyrody -stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 5 i 7 - jest ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, nadto kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody przez edukację, informowanie i promocję w dziedzinie ochrony przyrody. Ochrona terenów zieleni i zadrzewień jest realizowana m.in. przez nałożenie na posiadacza nieruchomości obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew, krzewów z terenu nieruchomości. Decyzja w tym przedmiocie zależy od uznania organu, którego obowiązkiem jest dbałość o przyrodę, ochrona składników przyrody, w tym zieleni w miastach i wsiach. Analizując przepisy ustawy można stwierdzić, że zgoda na usunięcie drzew i krzewów jest wyjątkiem od zasady zachowania drzewostanu na co trafnie zwraca uwagę Kolegium. Skoro jest to wyjątek od reguły to wszelkie przepisy - zezwalające na usunięcie drzew i krzewów nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Wskazuje także na to przepis art. 75 ust. 1 i 2 Prawa o ochronie środowiska ( tj. Dz.U.z 2008 nr.25poz.150), według którego w trakcie prac budowlanych inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych a przy prowadzeniu prac budowlanych dopuszcza się wykorzystywanie i przekształcanie elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją konkretnej inwestycji. Obowiązkiem organów orzekających jest przeprowadzenie postępowania w taki sposób aby zebrany materiał dowodowy był wyczerpujący i mógł stać się podstawą do zastosowania prawa (subsumcji). Błędny jest więc pogląd skargi naruszenia art. 83 ust. 4 pkt. 6 ustawy o ochronie przyrody, iż skoro przepis ten nakłada na wnioskodawcę jedynie obowiązek udzielenia ogólnej informacji dotyczącej przyczyny wycięcia drzew, to organ nie może prowadzić innych dowodów wskazujących na konieczność usunięcia drzew i krzewów. Art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody przesadza o minimalnej treści wniosku a jeżeli skarżąca rozumie go jako przepis ograniczający zakres postępowania wyjaśniającego tylko do analizy materiału wskazanego we wniosku to takie rozumowanie jest zdaniem Sądu błędne. Gdyby podzielić rozumowanie skarżącej to rola organu sprowadzałaby się tylko do roli notariusza akceptującego twierdzenia wniosku. W sprawie niniejszej skarżąca jako wnioskodawca o pozwolenie na usunięcie drzew i krzewów domagała się pozwolenia na usunięcie całego drzewostanu z nieruchomości na której zamierza realizować swoje zamierzenie inwestycyjne. Przyznaje przy tym, że dla realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego nie zawsze jest konieczne usunięcie wszystkich drzew - ale w jej przypadku wszystkie drzewa musza zostać usunięte (zob. protokół rozprawy przed Sądem z dnia [...] 04.2009 r.). Dla terenu objętego wnioskiem jest uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Rady Miasta Krakowa nr XXXI/398/07 z dnia 19.12.2007 r., - Dz.Urz. Województwa Małopolskiego z 2008 r. nr. 101 poz. 727). Plan ten wprowadza generalny nakaz ochrony wartości przyrodniczych i dopuszcza usuwanie drzew w uzasadnionych przypadkach (§11 ust.2 pkt. 2 i 3 planu) a dla terenu [...] wprowadza wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie minimum 30 % - a powierzchni zabudowy maksymalnie do 30 % ( § 35 ust.4 pkt. 7 planu). Zarzut skargi, że skoro plan teren przeznacza pod budownictwo mieszkaniowe z usługami to z mocy prawa (a takim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) drzewa i krzewy zostały przeznaczone do wycinki, a więc "złożony wniosek jest tylko spełnieniem wymogu prawnego ustawy o ochronie przyrody, a wynikiem postępowania, przy spełnieniu wszelkich warunków formalnych, może być wyłącznie zgoda na wycinkę" - jest całkowicie błędny. Przeznaczenie terenu pod budownictwo wcale nie oznacza, że wszelkie wartości przyrodnicze nie podlegają ochronie. Wprost przeciwnie plan może wprowadzać bardziej restrykcyjne zasady ochrony przyrody niż te które wynikają z ogólnych przepisów. Obowiązkiem orzekających organów przy tego rodzaju wskaźnikach konieczne było poczynienie ustaleń i rozważenie czy rzeczywiście dla realizacji zamierzenia inwestycyjnego na 30 % terenu konieczne było wycięcie całego drzewostanu. W tej sytuacji ( w tym konkretnym przypadku, gdzie wnioskodawca domaga się pozwolenia na wycięcie całego drzewostanu, bo tylko wtedy będzie mógł zrealizować swoje zamierzenie) trafnie wskazano na konieczność posiadania pozwolenia na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym bo tylko na tej podstawie można będzie ustalić czy rzeczywiście konieczne jest usunięcie wszystkich drzew i krzewów. Fakt, że organ Urzędu Miasta - udzielił skarżącej informacji, że przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę, winna być wydana decyzja o pozwoleniu na usunięcie drzew i krzewów nie może przesądzać o zasadności skargi wszak taka informacja nie jest źródłem prawa. Można w tym miejscu zwrócić uwagę na treść art. 32 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. nr.156 poz. 1118 z późn.zm.) który reguluje kwestie uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów a dotyczy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma więc przeszkód aby w trakcie postępowania a więc przed wydaniem decyzji - wszczęto postępowanie o pozwolenie na usunięcie drzew i krzewów. Wtedy organ orzekający w sprawie pozwolenia na usunięcie drzew i krzewów będzie dysponował materiałem dowodowym wskazującym na rozmiar zamierzonej inwestycji i w tym aspekcie oceniać konieczność usunięcia drzew i krzewów. Nie można podzielić zarzutów skargi co do naruszenia art. 86 ust.1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 3 pkt 3, art 3 pkt 7 oraz art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis art. art. 86 ust.1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody dotyczy sytuacji nie pobierania opłaty za usunięcie drzew i krzewów. Sprawa niniejsza dotyczy zaś pozwolenia na usunięcie drzew i krzewów. Również za nie zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji bez wymaganego prawem uzasadnienia. Obie decyzje zawierają uzasadnienie sporządzone zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa - wprawdzie uzasadnienie organu II instancji nie zadowala skarżącej to fakt ten nie może przesadzać o tym, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszały prawo, na podstawie art. 151 p.o.p.s.a należało orzec jak w sentencji.