II OSK 1250/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant Anna Sidorowska po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 113/09 w sprawie ze skargi W. N. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i orzeczenia nakazu uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 113/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi W. N. uchylił decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku odmówił ingerencji organu w sprawie rozbudowy fermy zwierząt futerkowych na działkach nr [...] i [...] w Białymstoku-Zawadach, stanowiącej własność J. S.. W wyniku odwołania J. S. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji z uwagi na brak podstaw do prowadzenia postępowania. W konsekwencji skargi J. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 marca 2006 r. sygn. akt SA/Bk 883/05 uchylił zaskarżoną decyzję wskazując na konieczność dokonania ustaleń w zakresie zabudowy działki nr [...]. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy decyzją z dnia 26 czerwca 2006 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku wydaną na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm. – powoływanej dalej, jako ustawa Prawo budowlane z 1994 r.) i art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm. – powoływanej dalej jako Prawo budowlane z 1974 r.) nakazał J. S. właścicielowi nieruchomości w terminie do 31 grudnia 2006 r. uzyskać pozwolenie na użytkowanie budynków gospodarczych oraz wiaty na działce nr [...] w Białymstoku-Zawadach z jednoczesnym nakazem przedłożenia do 30 listopada 2006 r. trzech egzemplarzy projektu budowlanego powykonawczego z planem zagospodarowania działki i oświadczeniem osoby uprawnionej o zgodności wykonanych robót ze sztuką budowlana o Polskimi Normami. W wyniku odwołania złożonego przez J. N. i W. N. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i nakazał J. S. w terminie do dnia 31 maja 2007 r. uzyskać pozwolenie na użytkowanie określonych obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr [...] w Białymstoku-Zawadach przy ul. Lodowej 56/4. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że na działce nr [...] znajduje się budynek socjalno-gospodarczy wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę Naczelnika Gminy Dobrzyniewo Kościelne z dnia [...] lipca 1978 r. (oznaczony na szkicu sytuacyjnym nr 1) oraz wiata konstrukcji stalowej (oznaczona na szkicu sytuacyjnym nr 2) i komin stalowy w kolumnie parnikowej (oznaczony nr 3 na szkicu). Na działce nr [...] znajdują się budynki gospodarcze o łącznych wymiarach 15,25 x 5,06 m (oznaczone na szkicu nr 4 i 4a), wiata o konstrukcji drewnianej o wymiarach 11,47 x 3,3 m (nr 5 na szkicu) oraz budynek murowany pełniący funkcję chłodni o wymiarach 8,05 x 3,90 m. (oznaczony nr 6 na szkicu). Wszystkie te obiekty, powstały na długo przed 1995 r. w warunkach samowoli budowlanej, z wyjątkiem budynku socjalno-gospodarczego. Z tego powodu w oparciu o art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. należy w sprawie stosować przepisy art. 40 i 42 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. Ze szczegółowego planu realizacyjnego zagospodarowania terenu fermy zwierząt futerkowych w obrębie wsi Zawady gm. Dobrzyniewo Kościelne zatwierdzonego przez Naczelnika Gminy Dobrzyniewo Kościelne w dniu 24 kwietnia 1976 r. wynika, że działki nr [...] i [...] użytkowane są na ten cel. Pozwolenie na budowę budynku socjalno-gospodarczego wydane zostało zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobrzyniewo. Skoro na dzień orzekania Miasto Białystok nie posiadało planu zagospodarowania przestrzennego, a nie stwierdzono naruszenia planu miejscowego obowiązującego w dacie budowy obiektów, to brak było podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Decyzja organu odwoławczego rozstrzyga wyłącznie o dwóch budynkach gospodarczych (nr 4 i 4a na szkicu) i wiacie (nr 5 na szkicu) zlokalizowanych na działce nr [...], a w stosunku do pozostałych budowli wydane będą odrębne decyzje. Podniesiono też, że skarżący, co prawda nie został wpuszczony na lisią fermę podczas oględzin, na co organy nadzoru nie miały wpływu, to jednak w dniu 14 lutego 2007 r. zapoznał się z całością akt sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. N. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 8, 10, 79 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., powoływanej dalej, jako Kpa) oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a także art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Wyrokiem z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 305/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2007 r. uznając, że została ona wydana z naruszeniem przepisów Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez J. S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1741/07 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 26 lipca 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd ten wskazał na naruszenie art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej, jako p.p.s.a). Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku poważnie wykracza poza granice przedmiotowe rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym przed organem odwoławczym sprawy. Wskazane natomiast przez Sąd I instancji wytyczne dla organu jaskrawo wykraczają poza postępowanie o charakterze uzupełniającym, o którym mowa w art. 136 Kpa. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt SA/Bk 113/09 po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po raz drugi uchylił zaskarżoną decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że w związku z tym, iż na działkach J. S. o nr [...] i [...] znajdują się różne obiekty budowlane, a w stosunku do części z nich prowadzone były już inne postępowania administracyjne, organ odwoławczy winien ustalić, co do których obiektów postępowania zostały prawomocnie zakończone, a które powinny być objęte postępowaniem dotyczącym pozwolenia na użytkowanie. Sąd wskazał na wyeksponowane przez Naczelny Sąd Administracyjny błędy proceduralne popełnione przez organ I instancji formułując dla organu odwoławczego wskazania, co do zakresu postępowania dowodowego, które winien przeprowadzić organ I instancji. W szczególności Sąd wskazał na konieczność ustalenia czasookresu wybudowania obiektów, których decyzja ma dotyczyć, ocenę decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1978 r. w aspekcie jej zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, przesłuchanie stron postępowania i świadków z zapewnieniem czynnego udziału stron w postępowaniu podczas oględzin miejsca sporu. Skargę kasacyjną od wyżej wymienionego wyroku wniósł J. S. zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego tj. art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej, jako p.p.s.a.) wynikające z uznania, że W. N. legitymację skargową wywodzi z interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego – art. 28 ustawy Prawo budowlane podczas gdy utracił ją w skutek zawarcia umowy o zniesienie współwłasności nieruchomości o nr ewid. [...] w dniu 1 grudnia 2006 r. 2. przepisów postępowania tj. - art. 50 § 1 p.p.s.a poprzez rozpoznanie skargi wniesionej przez podmiot nie mający legitymacji skargowej, - art. 113 § 1 p.p.s.a poprzez zamknięcie rozprawy mimo, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, - art. 153 p.p.s.a poprzez określenie wskazań dla organu odwoławczego zawierających rozstrzygnięcie kwestii związanych z przyszłą decyzją, - art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez niedokonanie analizy akt sprawy i rozpoznanie skargi W. N., który utracił przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, - art. 183 § 2 pkt 1 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a poprzez rozpoznanie skargi W. N., mimo iż utracił on zdolność skargową do jej wnoszenia i nie ma żadnego interesu prawnego do uczestnictwa w postępowaniu. Z uwagi na podniesione zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o dopuszczenie dowodu z kopii mapy ewidencyjnej gruntów i budynków Urzędu Miejskiego w Białymstoku na potwierdzenie okoliczności, że działka o nr ewid. [...] otrzymała nr [...] i należy do J. R. S., a W. N. posiada tytuł prawny do nieruchomości oznaczonych nr [...], która nie pozostaje w obszarze oddziaływania obiektów znajdujących się na działce J. S.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji mylnie ocenił legitymację skargową W. N., którą ten wywodził z prawa materialnego tj. art. 28 ustawy Prawo Budowlane, a także nieprawidłowo odniósł normę prawa materialnego do stanu faktycznego prezentowanego w skardze. Ponadto formułując wskazania dla organu odwoławczego Sąd ten z góry rozstrzygnął problem i wskazał na konkretną treść przyszłej decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. N. wyjaśnił, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący jego legitymacji skargowej jest bezzasadny, bowiem mimo zniesienia współwłasności działki [...] w maju 2007 r. do stycznia 2009 r. był właścicielem działki nr [...] oddalonej od fermy lisów około 90 m. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem kwestionowany wyrok nie narusza prawa. W związku z zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej wskazać należy, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tejże skargi, albowiem sprawę rozpoznaje w jej granicach. Z urzędu bierze natomiast pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Oznacza to, że Sąd może oceniać zaskarżone orzeczenie jedynie w granicach zakreślonych przez autora kasacji. Z uwagi na powyższą zasadę - wynikającą z samej istoty szczególnego postępowania kasacyjnego – niedopuszczalne jest zgłoszenie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nowych okoliczności faktycznych i dowodów, gdyż Sąd ten nie jest Sądem faktu. Niedopuszczalne jest więc w postępowaniu ze skargi kasacyjnej przeprowadzenie nowego dowodu, celem uzupełnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyr. NSA z dnia 14 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 593/04, zbiór LEX nr 159137). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o dopuszczenie dowodu z map ewidencyjnych gruntów i budynków na potwierdzenie okoliczności stosunków własnościowych wymienionych w tym wniosku działek. Oceniając zasadność wniesionej skargi kasacyjnej i wobec sposobu sformułowania zarzutów przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu rozpoznania skargi podmiotu nie mającego legitymacji do jej wniesienia, który to zarzut w zasadzie jest jedynym podniesionym w skardze kasacyjnej. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł zarzut naruszenia art. 50 § 1 i art. 133 p.p.s.a w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane prezentując pogląd, że naruszenia tych przepisów doprowadziło do wadliwego uznania przez Sąd I instancji, iż skarżący W. N. posiada przymiot strony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższym poglądem nie można się zgodzić. W realiach przedmiotowej sprawy ów przymiot nie mógł być oceniany z powołaniem się na przesłanki wskazane w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tymczasem przedmiotowa sprawa administracyjna dotyczyła w istocie sprawdzenia legalności rozbudowy fermy lisów (budynków murowanych gospodarczych parterowego i piętrowego oraz wiaty gospodarczej drewnianej) położonych na działce nr [...] stanowiącej własność J. S.. Nie tylko literalne brzmienie przywołanego wyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ale i judykatura w sposób jednoznaczny rozstrzygają, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Jest on przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 Kpa w związku z tym nie może być wykładany rozszerzająco. Oznacza to, że w innych sprawach takich, jak przedmiotowa o tym, czy danej osobie przysługuje status strony rozstrzygać należy na zasadach ogólnych tj. na podstawie art. 28 Kpa. Oznacza to, iż powołany w skardze kasacyjnej przepis ustawy Prawo budowlane nie mógł być naruszony. Niemniej jednak z uwagi na twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną dotyczące zmiany w stosunkach własnościowych nieruchomości należących do W. N., a sąsiadujących z działką nr [...] organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę rozważy kwestię jego legitymacji skargowej w rozumieniu art. 28 Kpa z uwzględnieniem pojęcia interesu prawnego, który musi być własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Status strony postępowania wynika bowiem z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracji. Z akt sprawy nie wynika, aby organy administracji badały przymiot W. N. jako strony postępowania w jakimkolwiek aspekcie. Zadaniem organów administracji będzie zatem ustalenie, czy W. N. jest właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której zlokalizowana jest ferma lisów i czy ma on interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa w kwestionowaniu rozbudowy tej fermy. Z akt niniejszej sprawy wynika, że postępowanie organów nadzoru budowlanego było dotknięte wadami procesowymi oraz że organy te nie dokonały prawidłowego ustalenia w zakresie przedmiotu postępowania. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji na działkach należących do J. S. nr [...] i [...] znajdują się różne obiekty budowlane, a co do części z nich były już prowadzone postępowania administracyjne. Podstawowym zdaniem organów orzekających w sprawie było zatem ustalenie, co do których obiektów postępowania administracyjne były zakończone prawomocnymi orzeczeniami, a które z nich winny być objęte postępowaniem w niniejszej sprawie jak to wyraźnie wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1741/07. Prawidłowo również Sąd I instancji, nie przesądzając o treści rozstrzygnięcia, wskazał, że w zależności od poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń faktycznych wyda on właściwe rozstrzygnięcie, a w przypadku uchylenia decyzji organu I instancji wskaże na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W szczególności Sąd słusznie zwrócił uwagę na konieczność niewątpliwego ustalenia czasookresu wybudowania obiektów w celu właściwego zastosowania przepisów prawa budowlanego, przesłuchania stron postępowania i świadków oraz zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu podczas ponownych oględzin miejsca sporu. Trudno zatem podzielić zarzut skargi o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. W tym zatem kontekście Sąd I instancji zauważając powyższe uchybienia zarówno organu I instancji jak i organu odwoławczego uchylił decyzję tego ostatniego, udzielając mu wskazówek jakie w jego ocenie winny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie może być zatem mowy o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 113 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez niedokonanie dokładnej analizy akt sprawy, bowiem treść wyroku Sądu tak na kontrolę tej oceny jak i rozpatrzenie materiału jednoznacznie wskazuje. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.