I SA/Kr 1592/08

|Sygn. akt I SA/Kr 1592/08 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 kwietnia 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędzia: WSA Maria Zawadzka (spr.), Asesor: WSA Agnieszka Jakimowicz, Protokolant: Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r., sprawy ze skargi M. T. i T. T., na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 30 września 2008 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy, skargę oddala. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2007roku skarżący M. T. i T. T., jako wspólnicy spółki cywilnej "L" zwrócili się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, składek na Fundusz Pracy oraz odsetek za zwłokę. Wniosek o umorzenie uzasadniony został brakiem możliwości spłaty zaległych należności. Skarżący T. T zarzucił także, od 2002 roku terminowo opłaca składki na ZUS, a nadto żaden z jego 8 pracowników przez cały czas prowadzenia przez niego działalności gospodarczej nie przebywał na zwolnieniu lekarskim ani nie z żadnych świadczeń ZUS. Po przeprowadzeniu postępowania Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2008 roku Nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu składek na łączną kwotę 29.080,42 zł, w tym za osoby prowadzące działalność gospodarczą, z tytułu: • składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 10.1999r do 07.2005r., w kwocie 12.620,34 • składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 03.2000 do 07.2005 w kwocie 2.404,12 zł, • składek na Fundusz Pracy za okres od 08.2000 - 07.2005 w kwocie 146,54 zł • oraz odsetki w kwocie 11.620 zł. oraz za pracowników w części finansowanej przez płatnika składek: • składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 07.2001r. do 07.2005r., w kwocie 1.357,55 zł • składek na Fundusz Pracy za 07.2007 w kwocie 23,87 zł • oraz odsetki w kwocie 908 zł. W uzasadnieniu decyzji organ przywołując okoliczności faktyczne i podstawy prawne, na których oparł rozstrzygnięcie, stwierdził, iż Skarżący T.T. i M. T. są wspólnikami spółki cywilnej "L" i prowadzą działalność gospodarczą od 1999 roku, są właścicielami samochodów. Na nieruchomości należącej do T. T., objętej księgą wieczystą [...] ustanowiono rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych hipoteka przymusowa kaucyjna do kwoty 69.000 zł oraz hipotekę zwykłą w kwocie 37.431,62 zł. Zgodnie z dyspozycją art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) wierzytelności zabezpieczone hipoteką nie ulegają przedawnieniu, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. W związku z powyższym Zakład ma możliwość egzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenia. W ocenie organu nie zachodzą także przesłanki umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, kiedy to należności z tytułu składek mogłyby zostać umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zdaniem organu, ciężar wykazania przesłanek spoczywa na Skarżących, a dokumentacja zebrana w przedmiotowej sprawie nie wykazuje, że uregulowanie zadłużenia mogłoby pozbawić Skarżących i ich rodziny możliwości zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych. Skarżący posiadają źródło dochodów, bowiem nadal prowadzą przedmiotową spółkę cywilną. Oboje posiadają majątek ruchomy i nie deklarują korzystania z pomocy społecznej. Organ równocześnie poinformował w treści decyzji, że istnieje możliwość spłaty zadłużenia z wykorzystaniem ulgi wskazanej w art. 29 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. umowy ratalnej. W złożonym przez Skarżących do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (nazwanym odwołaniem), Skarżący zwrócili się o umorzenie odsetek od nieopłaconych należności z tytułu składek, podnosząc, że w dniu [...] stycznia 2007 roku zawarli umowę z ZUS o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i do dnia [...] września 2007 roku dokonali spłat w łącznej kwocie 41.191,02 zł. Decyzją z dnia 30 września 2008 roku Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż w toku postępowania ustalono, że Skarżący prowadzili działalność gospodarczą od 1999 roku i wykonując działalność gospodarczą nie dopełnili należycie ustawowego obowiązku opłacania przewidzianych prawem składek na ubezpieczenie społeczne, przez co doprowadzili do powstania zadłużenia. Organ stwierdził, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Na podstawie art. 28 ust. 3a tej ustawy dopuszczono w uzasadnionych przypadkach umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikiem składek na te ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania należności zawiera rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Do przesłanek uzasadniających umorzenie należności określonych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia należą sytuacje: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W stosunku do zaległości Skarżących nie stwierdzono braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W związku z tym istnieje możliwość dochodzenia roszczeń z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oraz zaległych odsetek, a co za tym idzie nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia zadłużenia określone w art. 28 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Rozpatrując wniosek pod względem zastosowania umorzenia należności na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. organ stwierdził, że uzasadnienie okoliczności przemawiających za możliwością zastosowania ulgi leży po stronie płatnika składek. Po analizie przedłożonych przez Skarżącego dokumentów i dokonanych ustaleniach organ stwierdził, iż nie ma podstaw do zastosowania rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. Stwierdzono, iż opłacenie składek na ubezpieczenie nie pozbawi Skarżących możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych, bowiem nadal prowadzą firmę i nadal zatrudniają pracowników. Organ uznał zatem, że dokonana w pierwszej instancji ocena materiału dowodowego oraz ustalenia dotyczące braku okoliczności uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek były prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący M. T. i T. T. domagali się uchylania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, zarzucając im: • naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365) w związku z przepisem art. 28 ust. 3a ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez błędne przyjęcie, że kontynuowanie prowadzenia działalności gospodarczej i dalsze zatrudnianie pracowników przez podmiot zobowiązany do zapłaty należności składkowych, stanowi negatywną przesłankę umorzenia zaległości z tego tytułu i co do zasady świadczy o tym, ze zapłata zaległej należności nie pozbawia zobowiązanych i ich rodzin możliwości zaspakajania niezbędnych potrzeb życiowych, • naruszenie przepisów postępowania, a to w szczególności przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne i nieadekwatne dla prawidłowego stosowania przepisów prawa materialnego zebranie, ustalenie i rozważenie okoliczności sprawy, a także niedostateczne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy przepisu § 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. Nr 163, poz. 1016). Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez m. in. kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem wydawanych przez nią decyzji, postanowień bądź innych aktów. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa materialnego ani przepisów postępowania, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia, nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego też względu sama odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Oczywistym jest przy tym, że stwierdzenie braku przesłanek umorzenia skutkować może wyłącznie odmową udzielenia tej ulgi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006r. sygn. akt: II SA/Wa 2427/06 LEX nr 328895). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec Skarżących. Zaległości mogą być zatem dochodzone w trybie postępowania egzekucyjnego, bowiem wierzytelności Zakładu zostały zabezpieczone hipoteką i nie ulegają przedawnieniu (po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia). Nie było zatem pozbawione podstaw twierdzenie organu, iż w takim stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że istnieje stan całkowitej nieściągalności, zwłaszcza, gdy organ może prowadzić postępowanie egzekucyjne. Sami Skarżący nie próbowali przy tym w ogóle wykazywać, iż spełniona została przesłanka całkowitej nieściągalności. W ocenie Sądu zostało prawidłowo ustalone na dzień wydania zaskarżonej decyzji, iż w stosunku do Skarżących nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., gdzie, jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Ustawodawca, używając - w powołanych przepisach zarówno ustawy, jak i rozporządzenia - zwrotu "może" przesądził, że decyzja organu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru negatywnego lub pozytywnego dla wnioskodawcy sposobu rozstrzygnięcia jego wniosku. W takim przypadku sądowa kontrola decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, nie zaś rozstrzygnięcie będące wynikiem wyboru dokonanego przez organ administracji. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów podatkowych zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści tzw. kierunkowe dyrektywy wyboru (w tym przypadku: całkowita nieściągalność podatku, czy okoliczności przedstawione w § 3 rozporządzenia), stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Prawem do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dysponuje organ - zatem może on, ale nie musi umorzyć te należności wraz z odsetkami za zwłokę. Należy ponownie, zdaniem Sądu, podkreślić, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru, ale w możliwości negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek zawartych w przepisach. Uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami za zwłokę oznacza, że z woli ustawodawcy nawet stwierdzenie istnienia przesłanek, których wystąpienie jest warunkiem wstępnym ewentualnego umorzenia, organ ma możliwość dokonania swobodnego wyboru w ocenie tego, czy zachodzi przypadek uzasadniający zastosowanie ulgi. Kontrola przez Sąd legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się w związku z tym jedynie do badania, czy w procesie dochodzenia do tych rozstrzygnięć organy uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych oraz czy w ramach swego uznania nie naruszyły one zasady swobodnej oceny dowodów. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja, o której stanowi art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia. (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007r. sygn. akt: II GSK 141/07 LEX nr 368197, wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007r. sygn. akt: II GSK 141/07 LEX nr 368197). Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście, gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Oceniając sprawę pod tym kątem organ odwoławczy, powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy, stwierdził, iż Skarżący nie wykazali zaistnienia okoliczności, o których mowa w przepisach rozporządzenia. Organ stwierdził, iż Skarżący uzyskują dochody, bowiem nadal prowadzą działalność gospodarczą. Nie wykazano, by koszty utrzymania przewyższały możliwości zarobkowe Skarżących. Nadto Skarżący T. T. jest właścicielem nieruchomości zabezpieczonej hipoteką i ruchomości (samochodów), w związku z czym istnieje możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na szczególny charakter postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, którego cechy przedstawiono wyżej, należy stwierdzić, iż organy skrupulatnie wyszczególniły i uzasadniły wszystkie okoliczności faktyczne, które ich zdaniem wykluczają możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a zatem w ramach swego uznania nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji należy stwierdzić, iż organy orzekające w sprawie wskazały na podjęte ustalenia i istniejące elementy stanu faktycznego, a także wyciągnęły z nich wniosek, iż nie zostały spełnione przesłanki umorzenia. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpatrując skargę i badając sprawę zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), tj. w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi