VII SA/Wa 203/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta C. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej Gminy Miasta C. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem nr [...] z dnia [...].10.2007r. Gmina Miasto C. reprezentowana przez Prezydenta Miasta C. złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. nr [...] z dnia [...].06.2007r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. wydał postanowienie na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.), § 1 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej ( Dz. U. Nr 213, poz. 1568) oraz § 10 ust. 2 pkt. 3 ppkt. e rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 169, poz. 1781) stwierdzając, że pomieszczenia i urządzenia Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...]. Sp. z o.o. zlokalizowane w C. przy ul. [...], w zakresie ujętym w uzasadnieniu nie spełniają warunków określonych rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2007r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. nr [...] z dnia [...].06.2007r W uzasadnieniu organ stwierdził, że Kierownik zakładu opieki zdrowotnej składając wniosek o wpis do organu rejestrowego zgodnie z § 10 ust. 2 pkt. 3 ppkt. e rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004r. powinien dołączyć między innymi postanowienie organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej o spełnieniu wymagań fachowych i sanitarnych, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia zakładu. Przed złożeniem tego wniosku musi więc wystąpić do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego o wydanie przedmiotowego postanowienia. Wskazał również, że z przepisu tego jasno wynika, iż o postanowienie do organów państwowej inspekcji sanitarnej zwraca się przedstawiciel zakładu, a nie inny organ. Wskazał ponadto, że obowiązek współdziałania między organami musi wypływać z treści przepisu prawa materialnego. W przypadku braku takiego uregulowania mają zastosowanie zasady ogólne dotyczące wyrażania oceny, która nosi znamiona opinii biegłego w rozumieniu art. 84 kpa. Wydawane przez organy państwowej inspekcji sanitarnej postanowienia są więc opiniami sanitarnymi, od których nie przysługuje zażalenie. Organ stwierdził zatem, że na tego rodzaju postanowienie nie przysługuje zażalenie a w związku do sprawy nie mają zastosowania przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności. Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta C. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] listopada 2008r. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w myśl art. 126 k.p.a. do postanowień, na które nie przysługuje zażalenie nie stosuje się przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności. Stosownie do dyspozycji zawartej w przywołanych przepisach, postanowienia te są ostateczne i nie podlegają weryfikacji na drodze administracyjnej, nie służy na nie zażalenie, a zatem nie jest dopuszczalne stosowanie do nich trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, wynikających m. in. z art. 156-159 Kpa (dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia). W konsekwencji nie można wydać decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. W związku z wnioskiem Prezydenta Miasta C. z dnia [...].12.2007 r. (znak: [...]) o stwierdzenie nieważności postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...].06.2007 r. (znak: [...]), organ pierwszej instancji powinien wystosować do Prezydenta Miasta C. pismo i udzielić w nim jedynie stosownych wyjaśnień w tej sprawie. Decyzja została zaskarżona przez Prezydenta Miasta C., który wniósł o uchylenie skargi Głównego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...].11.2008r. Prezydent wskazał, że zgodnie z § 10 ust.2 pkt 3 lit.e rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej ( Dz.U. nr 169, poz. 1781 z późn. zm. ) kierownik zakładu opieki zdrowotnej dołącza do wniosku o wpis zakładu do rejestru postanowienie organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej o spełnieniu wymagań fachowych i sanitarnych, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia zakładu. Wniosek o wpis zakładu do rejestru jest podstawą wydania decyzji administracyjnej o wpisie ( § 7 ust.2 pkt 1 w/w rozporządzenia). z powyższego wynika, że wydanie decyzji o wpisie ZOZ-u do rejestru jest uzależnione od wydania postanowienia przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej Prezydent wskazał również, ze taki tryb współdziałania organów powoduje, że w sprawie o rejestrację ZOZ-u kolejno będą wydawane dwa akty administracyjne: pierwszy w formie postanowienia organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz drugi w formie decyzji administracyjnej Wojewody. Wskazał, że art. 106 § 1 k.p.a. określa zasadę załatwiania sprawy przez wydanie decyzji dopiero po uzyskaniu stanowiska organu współdziałającego. Postępowanie w sprawie o wpis ZOZ-u do rejestru wojewody wymaga wniosku kierownika ZOZ-u z enumeratywnie wyliczonymi załącznikami wynikającymi wprost z § 10 ust. 2 w/w rozporządzenia, w tym postanowienia organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Złożenie kompletnego wniosku jest warunkiem koniecznym dla uzyskania decyzji o wpisie do rejestru Wojewody i stanowi podstawę zgodnie z § 7 ust.2 pkt 1 w/w rozporządzenia wydania decyzji administracyjnej. Faktem jest, iż w tym przypadku postanowienie organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest wydawane na wniosek strony -Kierownika ZOZ-u, a nie organu załatwiającego sprawę. Wydanie decyzji w tym przypadku jest z mocy przepisów dotyczących rejestracji ZOZ-ów uzależnione od zajęcia stanowiska przez organ Państwowej Inspekcji sanitarnej. Reasumując Prezydent stwierdził, że konsekwencją wydania postanowienia w trybie współdziałania organów, o których mowa w art. 106 § 1 kpa jest przysługujące stronie prawo wniesienia zażalenia na to postanowienie zgodnie z art. 106 § 5 kpa. Konsekwencją powyższego jest zastosowanie do tego postanowienia przepisów dot. stwierdzenia nieważności określonych w art. 156-159 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1, art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 157 § 2 i 3 k.p.a., a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2007r. odmówił Gminie Miasto C. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta C. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. nr [...] z dnia [...].06.2007r Organ odwoławczy oceniając zaskarżoną decyzję stwierdził, że w myśl art. 126 k.p.a. do postanowień, na które nie przysługuje zażalenie nie stosuje się przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności. Stosownie do dyspozycji zawartej w przywołanych przepisach, postanowienia te są ostateczne i nie podlegają weryfikacji na drodze administracyjnej, nie służy na nie zażalenie, a zatem nie jest dopuszczalne stosowanie do nich trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, wynikających m. in. z art. 156-159 Kpa (dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia). Pogląd ten jest oczywiście słuszny, bowiem wynika wprost z postanowień art. 126 k.p.a. Nie można się jednak zgodzić z rozstrzygnięciem organu odwoławczego dot. umorzenia postępowania pierwszej instancji, które nie zostało wszczęte. Sądowi znane jest orzeczenie Naczelny Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2002 r II SA/Kr 3161/01, w którym wyraził on pogląd, że organ administracji, do którego skierowano wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, powinien pozostawić ten wniosek bez rozpoznania, zawiadamiając o tym wnioskodawcę. Jednakże w warunkach danej sprawy nie można zastosować powyższej tezy, ponieważ umorzenie postępowania może nastapić wtedy gdy zostanie ono wszczęte a postępowanie może być [...] wszczęte dopiero wtedy, gdy wniosek taki złożył legitymowany podmiot. Jeżeli zaś składający wniosek nie był stroną ani jej przedstawicielem czy pełnomocnikiem, to jego wniosek nie mógł doprowadzić do wszczęcia postępowania. Skoro tak, to nie może zostać umorzone postępowanie, które nie zostało jeszcze wszczęte. Zauważyć należy, że nie jest możliwe wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 105 k.p.a.), bez wcześniejszej kontroli dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego (art. 157 k.p.a.). To drugie postępowanie udzieli dopiero odpowiedzi, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte. W tej sytuacji umorzenie postępowania nadzorczego należy uznać za przedwczesne, skoro postępowanie to nie zostało skutecznie wszczęte. Ustalenie przez organ, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia (decyzji) pochodzi od podmiotu nie będącego stroną (art. 28 k.p.a.) winno skutkować wydaniem postanowienia (decyzji) o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego (art. 157 § 3 w zw. z § 2 k.p.a.), a nie decyzji o jego umorzeniu jako bezprzedmiotowego. Również brak oparcia żądania skierowanego do organu w przepisach obowiązującego prawa, czyli tak jak w niniejszej sprawie złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, na które nie przysługiwało zażalenie, traktowane być powinno jako brak po stronie wnoszącego - interesu prawnego, bowiem przepisy k.p.a. nie przewidują pozostawienia bez rozpoznania podania o stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia. Zauważyć również należy, że skoro na postanowienie, które skarżący próbowali wzruszyć w trybie stwierdzenia nieważności, nie przysługiwało zażalenie, to prawidłową formą zakończenia postępowania powinno być postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności postanowienia. Z powyższych przyczyn uznając, iż naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.