II SA/Kr 344/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: NSA Jan Zimmermann WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. ([...]), na podstawie art. 4 pkt 11, 12 i 13, art. 5, art. 11 ust. 1, 2a i art. 12 ust. 1-4, 6-8, 13 i 14, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. Nr 121 z 2004r., poz. 1266) i art. 104 kpa Starosta [...]: - zezwolił M. S. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0223 ha (w tym : 0,0223 ha R [...]) wchodzące w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 położone w miejscowości S. gm. S., - ustalił należność za wyłączenie z produkcji rolnej w/w gruntu za nadwyżkę ponad 0,0500 ha powierzchni zajętej pod budynek mieszkalny jednorodzinny, stanowiącą równowartość ceny 12,27 ton ziarna żyta, - na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podwyższył w/w należność o 10%, - zwolnił właściciela gruntu z obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntu, - ustalił opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze, stanowiącą równowartość ceny 1,35 ton ziarna żyta, płatną przez okres 10 lat. Na uzasadnienie decyzji organ l instancji podał, co następuje: Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. ([...] Starosta [...] zezwolił wnioskodawcy M. S. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0620 ha (w tym 0,0620 ha R [...]) przeznaczonego pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Po zakończeniu procesu budowlanego M. S. złożył operat pomiarowy (sporządzony przez uprawnionego geodetę), z którego wynikało, że z produkcji rolnej został wyłączony grunt o powierzchni 0,0843 ha, a nie jak przewidziano w decyzji z dnia [...] marca 2006 r. 0,0620 ha. W związku z powyższym, w celu doprowadzenia do zgodności operatu ewidencji gruntów ze stanem faktycznym, w dniu [...] maja 2008 r. wydana została decyzja wprowadzająca w operacie ewidencji gruntów zmiany użytku na działce nr 1 t.j. R [...] - 0,12 ha na: B-0,09 ha (0,0843 ha), R [...] - 0,03 ha (0,0320 ha). Decyzja ta stała się ostateczna. Na podstawie powyższej decyzji Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie w trybie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] września 2008 r. W odwołaniu od tej decyzji M. S. zarzucił błędne ustalenie powierzchni gruntu, który został "odrolniony" w celu zabudowy. Stwierdził, że korzysta z gruntu w zakresie zgodnym z udzielonym pozwoleniem na wyłączenie z produkcji rolnej. Podniósł, że organ nie poczynił ustaleń faktycznych na podstawie oględzin, o przeprowadzenie których wnosił w toku postępowania, a na podstawie dokumentów inwentaryzacyjnych, które odwołujący się kwestionuje. Decyzją z dnia 11 grudnia 2008 r. ([...]) na podstawie art. 4 pkt 11, 12 i 13, art. 11 ust. 1, art. 12a i 12 ust.1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 13 i 14 ustawy ochronie gruntów rolnych leśnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał co następuje: Organ l instancji w sposób zadowalający ustalił stan faktyczny, a zaskarżoną decyzję wydał w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Operat inwentaryzacyjny sporządzony został przez uprawnionego geodetę i przedłożony przez samego odwołującego się. W oparciu o ten dokument wydana została decyzja z dnia [...] maja 2008 r. o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów w zakresie obejmującym użytki gruntowe na działce nr 1 jak i wydana z urzędu decyzja z dnia [...] września 2008 r. Dokonana w operacie ewidencji gruntów zmiana nie była kwestionowana przez M. S.. Jego wątpliwości wywołała dopiero decyzja z dnia [...] września 2008 r. Zgodnie z przepisami procedury administracyjnej ustalenia stanu faktycznego w pierwszej kolejności winny się opierać na dokumentach, które stanowią dowód tego co zostało w nich stwierdzone. W niniejszej sprawie dokumentem takim jest sporządzony przez uprawnionego geodetę mgr inż. W. D. operat pomiarowy z dnia [...] października 2007 r. Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość wyliczeń dotyczących opłaty, a zawartych w kwestionowanej decyzji, oraz podał, iż ustawa nie przewiduje możliwości zwolnienia strony z ponoszenia nałożonych opłat. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. S., podnosząc okoliczności jak w odwołaniu, zarzucił decyzji z dnia [...] września 2008 r. rażące naruszenie prawa. Podał, że w dniu 7 stycznia 2009 r. Starostwo Powiatowe w [...] przeprowadziło na jego wniosek wizję lokalną, z ustaleń której wynika, że zagospodarowanie terenu nie odbiega od ustaleń zawartych w decyzji z dnia [...] marca 2006 r. Stwierdził również skarżący, że nie składał operatu, ani wniosku o zgłoszeniu zmian danych (jak podano w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2008 r.), a uczynił to, niebędąc upoważnionym, geodeta. Skarżący wskazał nadto, że z w/w powodów złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2008 r., a postępowanie w tej sprawie nie zostało jeszcze ukończone. Ponieważ zaskarżona decyzja Starosty [...] jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały wydane oparciu o akt prawny, co do którego toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności wniósł o ich uchylenie jako obarczonych wadami "uniemożliwiającymi im byt prawny". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Podkreśliło, że nie ma kompetencji kontrolnych, pozwalających na weryfikowanie prawidłowość podjętej przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] maja 2008 r., a ta decyzja była podstawą wydania decyzji z dnia [...] września 2008 r. Badana przez Kolegium decyzja była oparta na ostatecznej decyzji administracyjnej, nie zaskarżonej przez stronę postępowania i pozostającej poza kontrolnymi kompetencjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, prezentowany bowiem przez M. S. zarzut nienależytego wyjaśnienia sprawy jest uzasadniony. Zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepisem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej - ustawa), organ wydaje z urzędu decyzję o ustaleniu opłaty w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne, zostały wyłączone z produkcji. Stosownie zaś do definicji zwartej w przepisie punkcie 11 art. 3 tejże ustawy przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Wyłączenie z produkcji jest więc faktem polegającym na wprowadzeniu realnych zmian w istniejącej rzeczywistości. Dopiero ustalenie tego faktu daje podstawę do wydania decyzji o jakiej mowa. Przepisy ustawy nie zwierają żadnych ograniczeń co do środków dowodowych, jakimi organ posługuje się w postępowaniu administracyjnym, ani nie uprawniają organu do stosowania innych, niż określone w kpa, metod dowodzenia. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że jedynym dowodem, na podstawie którego ustalono fakt wyłączenia z produkcji rolnej "dodatkowej" (w stosunku do objętej decyzją o pozwoleniu z dnia [...] marca 2006 r.) powierzchni działki nr 1 był operat pomiarowy powykonawczy, sporządzony przez geodetę po zakończeniu przez skarżącego budowy domu. W przedłożonych aktach administracyjnych znajdują się kserokopie trzech dokumentów podpisanych przez geodetę, z których: jeden graficzny, prawie zupełnie nieczytelny, na którym nie oznaczono nawet działki 1, drugi w formie tabeli pt. "arkusz danych ewidencyjnych budynków", w którym odnotowano numer działki, numer domu i rok budowy, oraz trzeci pt. "wykaz zmian ewidencyjnych działki", w którym powierzchnię 0,0843 (0,9) działki nr 1 przypisano do symbolu B, a powierzchnię 0,0320 (0,03) do symbolu R [...]. Z dokumentów tych nie wynika i takich ustaleń organy nie poczyniły, z jakiej rzeczywistej przyczyny wskazany w nich obszar "budowlany" jest większy od tego, który był objęty pozwoleniem na wyłączenie z produkcji. Nie wiadomo więc, gdzie - w ramach działki 1 - ten powiększony obszar się znajduje i na czym faktycznie polega jego wyłączenie z produkcji. Z całą więc pewnością te dokumenty nie mogły być wystarczającą podstawą do ustalenia jaki obszar faktycznie został wyłączony z produkcji, zwłaszcza, że od początku postępowania skarżący oponował przeciwko ustaleniom geodety i oferował inne środki dowodowe. W błędzie pozostaje organ twierdząc, że opisane dokumenty geodezyjne stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone, a ustalenia organu, zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, w pierwszej kolejności winny opierać się na dokumentach. Po pierwsze kodeks postępowania administracyjnego nie ustanawia żadnej hierarchii środków dowodowych i nie określa "kolejności" ich stosowania. Po wtóre przymiot domniemania zgodności treści dokumentu z rzeczywistością kodeks przypisuje dokumentom urzędowym, a nie jakimkolwiek. Opracowane przez geodetę materiały geodezyjne nie są zaś dokumentami urzędowymi, bo takimi, zgodnie z art. 76 § 1 kpa, są dokumenty sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania. Dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Opisane powyżej dokumenty sporządzone zostały przez uprawnionego geodetę i jako takie stanowić mogą dowód tego jedynie, że ich autor złożył oświadczenie wiedzy odpowiadające treści dokumentu. Innymi słowy z dokumentów tych wynika tylko tyle, że wg. podpisanego geodety określonej powierzchni działki 1 powinien być w ewidencji przypisany symbol B, a to oczywiście nie jest jednoznaczne z wykazaniem przez organ, że ta właśnie powierzchnia została wyłączona z produkcji rolnej. Zwrócić przy tym należy uwagę, że żaden przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w przeciwieństwie do przepisów dotyczących wprowadzania zmian do ewidencji gruntów i budynków (por. § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków) nie przewiduje wydawania decyzji o ustaleniu opłaty za "samowolne" wyłączenie gruntu z produkcji wyłącznie na podstawie opracowań geodezyjnych. To, że te właśnie dokumenty stały się podstawą wydania decyzji wprowadzającej zmiany w ewidencji, nie nadaje im "specjalnego" znaczenia w sprawie o zupełnie innym przedmiocie, bo dotyczącej wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Przedstawiona w odpowiedzi na skargę ocena, że zaskarżona decyzja, jako stanowiąca konieczne następstwo wiążącej decyzji o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów, jest oparta na prawidłowych podstawach prawnych i faktycznych, również nie jest trafna. Z tez zawartych w wywodzie organu prawidłowa jest tylko ta, że organ ustalający opłatę, tak jak każdy organ administracji, związany jest ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Granice tego związania jednak ograniczają się do granic sprawy zakończonej tą, ostateczną decyzją. Przedmiotem zaś jej rozstrzygnięcia były zmiany w ewidencji, a nie wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Ukształtowany decyzją z dnia [...] maja 2008 r. stan prawny - to zapisy w ewidencji o treści nadanej tą decyzją. Nie z tymi jednak zapisami ustawa łączy obowiązek uiszczenia opłat za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Z żadnego przepisu nie wynika, aby decyzja o wprowadzeniu zmian w ewidencji miała stanowić "podstawę" do ustalenia opłaty. Oczywiście fakt jej wydania, wiążący się z domniemaniem wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, może stanowić powód wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy, decyzja jednak kończąca to postępowanie musi być oparta na własnych ustaleniach organu co do faktu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. W kontekście powyższych uwag, w odniesieniu do treści skargi, stwierdzić trzeba, że nie są istotne dla sprawy niniejszej okoliczności w jakich doszło do wydania decyzji o zmianach w ewidencji, ani też wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Skoro takich ustaleń organy zarówno l jak i II instancji praktycznie nie poczyniły, to uznać należy, że ich decyzje wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 7, 77 i 80 kpa. Skoro dla wydania prawidłowej decyzji konieczne jest przeprowadzenie pełnego postępowania wyjaśniającego, to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzje organów obu instancji należało uchylić. Orzeczenie w punkcie II wyroku wydano w oparciu o przepis art. 152, a w punkcie III w oparciu o przepis art. 200 w/w ustawy.