I SA/Wa 274/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] uchylił decyzję [...] Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] o odmowie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji z dnia [...] października 2004 r. nr [...] – pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce przy ul. [...] w G. – i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy: [...] Konserwator Zabytków w G. decyzją z dnia [...] października 2004 r. pozwolił na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce przy ul. [...] w G. według projektu budowlanego przedłożonego w dniu 8 października 2004 r. W dniu 25 lutego 2007 r. P. S. zwrócił się do [...] Konserwatora Zabytków w G. o zmianę decyzji z [...] października 2004 r. w trybie art. 155 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku stwierdzono, że decyzja ta nie odpowiada przepisom § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. Nr 150, poz. 1579). W ocenie wnioskodawcy "brak jest podstawy prawnej do inkorporowania do treści pozwolenia projektu budowlanego (...) a projekt taki nie jest załącznikiem do wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego". [...] Konserwator Zabytków w G. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. odmówił zmiany decyzji z [...] października 2004 r. uznając, że zmiana taka nie uzyskała zgody strony, która powinna być udzielona wprost i wyraźnie w stosownym oświadczeniu złożonym organowi administracji publicznej. Strona domagając się dostosowania treści decyzji do przypisów powołanego rozporządzenia, wnioskuje w istocie o zalegalizowanie odstępstw od projektu architektoniczno-budowlanego, w oparciu o który wydano pozwolenie konserwatorskie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania P. S. decyzją z [...] grudnia 2007 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W jej uzasadnieniu Minister wskazał m.in, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Celem postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszej instancji, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji w kontekście przesłanek z art. 155 k.p.a., które muszą zostać łącznie spełnione. Stronami postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2004 r. są wnioskodawca – P. S. oraz właściciele sąsiednich działek położonych przy ul. [...] i [...] w G. Organ pierwszej instancji nie zbadał dokładnie sprawy pod kątem wszystkich przesłanek powołanego wyżej przepisu i według zasady wynikającej z art. 7 k.p.a. Zgoda stron stanowi niezbędną przesłankę do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., przy czym zgoda nie może być dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona. Z treści złożonego wniosku jednoznacznie wynika, że strona chce zmiany decyzji ostatecznej z 2004 r. Natomiast w aktach sprawy brak jest zgody pozostałych stron, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. [...] Konserwator Zabytków w G. winien wystąpić do pozostałych stron tego postępowania z zapytaniem, czy wyrażają zgodę na zmianę decyzji ostatecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. S. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2007 r. i poprzedzającej ją decyzji [...] Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] maja 2007 r. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że właściciele sąsiednich działek nie są stronami postępowania o zezwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. Nie dotyczy to ich interesu prawnego. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawiera postanowień analogicznych do ustawy Prawo budowlane, tj. nakazujących ochronę interesu prawnego osób trzecich. Instytucje ustawy o ochronie zabytków nie stanowią instrumentu ochrony interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich. Właściciele ci nie mogą być traktowani jako strony postępowania o zmianę pozwolenia konserwatorskiego. Orzekając o zmianie decyzji organ powinien mieć na względzie system wartości wynikający z Konstytucji RP, w tym zasadę ochrony własności wynikającą z jej art. 64. Nakazanie uzyskania zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich jest wadliwe. Odpowiadając na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga została uwzględniona, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd administracyjny ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Sąd jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wychodzić poza granice rozstrzygnięcia będącego przedmiotem zaskarżenia. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej, a z drugiej przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy postępowania i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c – Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi). Decyzja z dnia [...] maja 2007 r. o odmowie zmiany decyzji [...] Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] października 2004 r. wydana została w oparciu o art. 155 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. może być prowadzone tylko wtedy, jeżeli strona żąda zmiany bądź uchylenia decyzji niewadliwej lub decyzji dotkniętej wadą niekwalifikowaną. Przepis ten nie służy usuwaniu wad decyzji administracyjnych, a takie zostały zarzucone we wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r. sygn. IV SA 1440/97, LEX nr 48240). W sytuacji zaś, gdy z samego wniosku strony wynika, iż domaga się ona weryfikacji z powodu rażącego naruszenia prawa, postępowanie w sprawie winno zakończyć się wydaniem decyzji odmawiającej zastosowania trybu z art. 155 k.p.a., niezależnie od tego, czy organ przekonany jest o słuszności zarzutów strony. Z wniosku strony, wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie wynika, że podstawy zmiany decyzji z dnia [...] października 2004 r. upatruje ona w tym, że zawarte w niej zostały stwierdzenia, których nie przewidują przepisy rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. Tym samym skarżący jako przyczynę uchylenia lub zmiany decyzji z 2004 r. upatruje w naruszeniu prawa przez tę decyzję. Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). Natomiast art. 155 k.p.a. określa prawne przesłanki dopuszczalności uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawa, co odnosi się także do sytuacji, w której ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę określone obowiązki, a tym samym kształtuje jej sytuację prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1985 r., III SA 1003/85, OSPiKA 1987 Nr 7-8, poz. 163; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r., III RN 92/97, OSNAPiUS 1998 Nr 10, poz. 290). Jednakże należy mieć na uwadze, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) oraz to, że rozstrzygnięcie podejmowane przez organ na podstawie art. 155 k.p.a. ma charakter uznaniowy i podejmowane jest za zgodą strony, o ile równocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jakkolwiek w pismach procesowych składanych w niniejszej sprawie strona powoływała się wyłącznie na swój "słuszny interes", to jednak wniosek o uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. niekorzystnej dla niej decyzji oparła faktycznie na zarzucie naruszenia prawa przez organy. Na gruncie obowiązującego porządku prawnego zarzut taki nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Z samej konstrukcji art. 155 k.p.a. wynika, że jest on alternatywą dla wzruszenia ostatecznej decyzji, jednak tylko tych, które nie są dotknięte wadą nieważności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 r. sygn. III RN 101/98 (OSNAP 1999/20, poz.637). Należy wobec tego podkreślić, że art. 155 k.p.a. nie służy usuwaniu wad decyzji administracyjnej, a takie zostały zarzucone we wniosku o zmianę decyzji z 2004 r. Zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie zawiera w sobie żadnej oceny co do prawidłowości tej decyzji. Postępowanie to stanowi specyficzny tryb eliminowania z obrotu decyzji ostatecznych. W jego ramach organ, który ją wydał lub organ wyższego stopnia bada, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (por. wyrok z dnia 18 czerwca 1999 r. sygn. III S.A. 7391/98, niepubl.). Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że zaskarżone decyzje z dnia [...] maja 2007 r. i [...] grudnia 2008 r. naruszają przepis art. 155 k.p.a. Odmowa zmiany decyzji z 2004 r. powinna nastąpić z powodu braku podstawy do zastosowania tego przepisu, a nie z powodu braku spełnienia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. Z treści wniosku jednoznacznie wynikało, że jako podstawę zmiany decyzji z 2004 r. wskazane zostało naruszenie przez nią prawa. Takie żądanie nie podlega rozpoznaniu w trybie art. 155 k.p.a. Wobec powyższego Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.