IV SA/Wa 148/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego L. S. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz adaptacji części budynku gospodarczego na cele mieszkalne, przewidzianej do realizacji w W., przy drodze dojazdowej do [...], na działce o nr ew. [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunek niezbędny do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę uzasadniającej rozpoczęcie robót budowlanych. Koniecznym bowiem jest stwierdzenie czy realizacja planowanej inwestycji budowlanej jest na danym terenie możliwa, przez co należy rozumieć zgodność planowanego zamierzenia z obowiązującym prawem, ze szczególnym uwzględnieniem art 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ po dokonaniu analizy treści zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie znalazł podstaw do uznania, aby w niniejszej sprawie istniała podstawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej. Organ orzekający wskazał również, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ocena, czy realizacja planowanej inwestycji budowlanej nie naruszy w przyszłości przepisów prawa budowlanego, wykracza poza granice postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. S. stwierdził, że jest zaskoczony wydanym rozstrzygnięciem, gdyż budynek mający być rozbudowywany stoi na granicy jego działki i był przeznaczony do rozbiórki. Państwo M. przesunęli płot rozgraniczający nieruchomości w Sygn. akt IV SA/Wa 148/09 taki sposób, że spowodowali brak dostępu do drogi służebnej, a przedmiotowy budynek znalazł się w granicach nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, co zostało potwierdzone pomiarami geodezyjnymi. Skarżący stwierdził, iż nie wyraża zgody na to, aby na jego działce stanął budynek mieszkalny. Wskazał przy tym na naruszenie art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na brak uwzględnienia jego pisma z dnia 12 czerwca 2007 r., z dnia 18 września 2007 r. i z dnia 8 października 2007 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2009 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, iż skarżący nie kwestionuje możliwości rozbudowy budynku, ale jedynie w granicach nieruchomości inwestora bez naruszenia obszaru nieruchomości skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, iż Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu podjętego przez organ administracji publicznej jest obowiązany uwzględnić również naruszenia prawa niedostrzeżone przez stronę skarżącą, które to naruszenia miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Argumentacja przedstawiona w skardze oraz przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2009 r. nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, skoro według art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, iż samo ustalenie warunków zabudowy nie jest związane z przysługiwaniem praw do określonej nieruchomości, jak również w żaden sposób nie oddziaływuje na przysługiwanie tych praw innym osobom. Ustalenia warunków zabudowy dokonuje się w oderwaniu od tych praw, jako proces oceny braku Sygn. akt IV SA/Wa 148/09 naruszenia prawa wnioskowanym zamierzeniem inwestycyjnym na określonym obszarze. Zgodnie jednak z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Do znajdującego się w aktach administracyjnych oryginału decyzji Prezydenta W. o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2007 r. dołączony jest oryginał załącznika graficznego nr 2 mający obrazować wyniki analizy zagospodarowania obszaru otaczającego teren wnioskowany do rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz adaptacji części budynku gospodarczego na cele mieszkalne na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] położonej przy drodze dojazdowej do [...] na terenie dzielnicy W. w W.. Załącznik ten obrazuje jednak niewielki fragment obszaru analizowanego, obejmujący jedynie wycinek tego, co powinno stanowić obszar analizowany. Obszar analizowany wyznacza się bowiem wokół wnioskowanej do ustalenia warunków zabudowy działki gruntu w stosownej - wynikającej z powołanego wyżej art. 63 ust. 2- odległości od tej działki. O ile jednak w rozpatrywanej sprawie w załączniku nr 2 wskazano na wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 160 metrów od wnioskowanej do ustalenia warunków zabudowy działki gruntu, o tyle załącznik ten nie przedstawia całego obszaru analizowanego wokół tej działki, lecz tylko niewielki jego fragment. Również tekstowa część analizy obszaru znajdująca się w załączniku Sygn. akt IV SA/Wa 148/09 nr 2 do decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. wskazuje, iż dla przykładu, wskaźnik średniej szerokości elewacji frontowych ustalony został na podstawie obiektów znajdujących się jedynie w tej części obszaru analizowanego, który został uwidoczniony w graficznej części analizy znajdującej się w załączniku graficznym Nr 2 do decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Powyższe wskazuje, iż załącznik graficzny nr 2 do decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie spełnia wymagań określonych w art. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest więc wiadome, czy organy orzekające obu instancji prawidłowo ustaliły wymagania dla wnioskowanej rozbudowy. Według bowiem § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli więc graficzna część analizy ma obejmować obszar analizowany wyznaczony w sposób określony w § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., to znaczy, że część ta musi obejmować cały obszar analizowany wyznaczony wokół danej działki gruntu, a nie jedynie wybrany jego fragment. Zobrazowanie całego obszaru analizowanego służy bowiem udokumentowaniu poprawności jego wyznaczenia dla ustalenia istotnych wskaźników do zabudowy i zagospodarowania danego terenu. Nieprawidłowe zobrazowanie obszaru analizowanego nie pozwala więc w rozpatrywanej sprawie na dokonanie oceny poprawności ustalenia stosownych wskaźników do wnioskowanej rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego. Doszło więc do naruszenia § 9 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotność tego wpływu polega na tym, iż nie jest wiadome, czy stan i sposób zagospodarowania obszaru nieobjętego graficzną częścią analizy, a mającego stanowić obszar analizowany został uwzględniony do ustalenia wskaźników określonych w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Sygn. akt IV SA/Wa 148/09 W konsekwencji wskazanego naruszenia nie jest wiadome, czy omawiane wskaźniki pozwalają na zachowanie przez projektowaną rozbudowę wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazane naruszenie prawa dotyczy w równym stopniu decyzji organów obu instancji, ponieważ to na obu organach spoczywa obowiązek wydania decyzji o takiej treści i kształcie załączników, które będą spełniać wymogi prawnie określone, aby zawarte w tych decyzjach rozstrzygnięcie nie było uznane za dowolne, lecz za wynikające ze stwierdzonego stanu faktycznego i zastosowanych do niego przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający sporządzi graficzny załącznik analizy obszaru w sposób spełniający wymogi określone w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i na tej podstawie dokona oceny, czy tekstowa część analizy obszaru daje podstawy do określenia w decyzji wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu pozwalających na zachowanie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.