II SA/Wa 88/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska,, Janusz Walawski, Protokolant Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. P. i N. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zwolnieniu zajmowanej kwatery stałej. -oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. orzekł o zwolnieniu przez H. P. wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami prawa jego reprezentującymi i wydania do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kwatery stałej w L. przy ulicy [...]. W wyniku złożonego odwołania Dyrektor Oddziału Rejonowego w G., decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Decyzję organu II instancji H. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W trakcie postępowania sądowo-administracyjnego H. P. zmarł. W jego prawa procesowe wstąpiła jego żona J. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 17 czerwca 2004 r. sygn. akt. [...] oddalił skargę. Decyzja nakazująca zwolnienie i wydanie przedmiotowej kwatery stałej stała się ostateczna i prawomocna. W dniu 14 kwietnia 2006 r. J. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skargę o wznowienie wyżej wskazanego postępowania sądowo-administracyjnego zakończonego wyrokiem z dnia 17 czerwca 2004 r. Skarga została odrzucona, zaś Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 maja 2007 r. oddalił skargę kasacyjną w tym przedmiocie. Kolejnym sposobem wzruszenia niekorzystnej decyzji było wystąpienie w dniu 1 czerwca 2008 r. J. P. i N. K. (córki H. P. i J. P.) z wnioskiem o uchylenie na podstawie art. 155 § 1 Kpa ostatecznej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. Nr [...] z dnia [...] marca 2001 r., w sprawie zwolnienia kwatery. W uzasadnieniu żądania oświadczyły, że wyrażają zgodę na uchylenie przedmiotowej decyzji. Podniosły, że za jej uchyleniem przemawia ich słuszny interes i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Wskazywały, iż problemy zagrożenia eksmisją, powstałe w wyniku bardzo częstych i niejasnych zmian w obowiązującej ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w sposób rażący naruszają ich słuszny interes. Ponadto w ich ocenie zachowały z mocy prawa uprawnienie do zajmowania lokalu przy ul. [...] w L., po śmierci męża i ojca, z którym wspólnie zamieszkiwały. Istnienie powyższych uprawnień nabytych z mocy prawa, pozostaje zatem w sprzeczności z decyzją nakazującą opróżnienie przedmiotowego lokalu. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w rozumieniu art. 155 Kpa warunkiem koniecznym uchylenia lub zmiany decyzji jest m.in. istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za takim rozstrzygnięciem przy braku przesłanki negatywnej, tj. przepisów szczególnych sprzeciwiających się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji. W rozpatrywanej sprawie w ocenie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej interes stron w uchyleniu decyzji w sprawie zwolnienia zajmowanego lokalu pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Ustawowym obowiązkiem Agencji, jest bowiem realizacja uprawnień żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową. Zatem w pierwszej kolejności na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP uprawnieni są żołnierze zawodowi. Kiedy potrzeby mieszkaniowe osób uprawnionych na gruncie tej ustawy nie są zaspokojone, to interes tej formacji z pewnością góruje nad interesem jednostki. Strony żądając uchylenia decyzji o zwolnieniu lokalu, w rzeczywistości usiłują uniknąć obowiązku zwolnienia lokalu, który mógłby być przeznaczony na zakwaterowanie uprawnionych żołnierzy zawodowych. Organ wskazał, iż w L. oraz miejscowościach pobliskich, według stanu na dzień 31 lipca 2008 r., na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oczekiwało 47 żołnierzy służby stałej i 27 żołnierzy służby terminowej. W tej sytuacji interes żołnierzy zawodowych oczekujących na realizację swoich ustawowych uprawnień niewątpliwie góruje nad interesem J. P. i N. K. W ocenie organu, pozostałe argumenty podnoszone przez strony, są w istocie merytorycznymi zarzutami co do prawidłowości wydanej decyzji, a postępowanie w trybie art. 155 Kpa nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. Nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. w przedmiocie zwolnienia kwatery. Nie mogą więc być w tym postępowaniu rozważane merytoryczne zarzuty co do prawidłowości wydanej decyzji tym bardziej, że decyzja o zwolnieniu kwatery była przedmiotem merytorycznej oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., który wyrokiem z dnia 17 czerwca 2004 r. orzekł o oddaleniu skargi. Zainteresowane, odwołały się do Ministra Obrony Narodowej, zarzucając decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej brak ustosunkowania się organu do argumentacji stanowiącej uzasadnienie wniosku o uchylenie decyzji, a w szczególności istnienie w obrocie prawnym dwóch wykluczających się decyzji administracyjnych - decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. wydanej przez Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G., stwierdzającej zachowanie przez H. P. uprawnień do osobnej kwatery stałej na czas nieokreślony oraz decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie zwolnienia kwatery. Po rozpatrzeniu sprawy Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r., utrzymał w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu organ w całości podzielił zasadność wywodów organu I instancji zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. i w motywach swojej decyzji powtórzył oraz rozwinął tę argumentację. Zdaniem organu, w rozważanym przypadku, interes społeczny pozostaje w kolizji z interesem stron w uchyleniu decyzji o zwolnieniu zajmowanej kwatery. W L. istnieją niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych, a więc osób uprawnionych na gruncie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w pierwszej kolejności do zaspokojenia tych potrzeb. Odnosząc się do zarzutów odwołania, stwierdził, iż mają one charakter merytoryczny i dotyczą prawidłowości decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. z dnia [...] czerwca 2001 r. Tym samym zarzuty te nie mogą stanowić przedmiotu rozważań w niniejszym postępowaniu. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 Kpa nie może bowiem zmierzać do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Organ podkreślił, iż kwestia zgodności z prawem ww. decyzji była już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., który wyrokiem z dnia 17 czerwca 2004 r. oddalił skargę H. P. J. P. i N. K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2008 r., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i uchylenia decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie art. 7, art.75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez uchybienie obowiązkowi zebrania materiału niezbędnego do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, to jest stanu potrzeb mieszkaniowych na obszarze WAM OR G.; naruszenie art. 9 Kpa poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego poinformowania stron o okolicznościach faktycznych w postaci potrzeb mieszkaniowych żołnierzy, przez co skarżące zostały pozbawione możliwości ustosunkowania się do informacji w toku postępowania; naruszenie art. 155 Kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu stron i nieuzasadnione powołanie się w rozstrzygnięciu na interes społeczny; naruszenie art. 8 Kpa poprzez podważenie zaufania obywateli do organu, polegającego na tolerowaniu przez organy administracji istnienia dwóch sprzecznych ze sobą decyzji jednej potwierdzających prawa do kwatery i drugiej orzekającej o zwolnieniu tej kwatery. W uzasadnieniu skargi wskazywały na ogłoszenia WAM OR w G. w zakresie składania ofert na zakup przez nią ok. 74 lokali mieszkalnych w 2008 r. w nowo-wybudowanych budynkach. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wnosił o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jest to nadzwyczajny tryb zmiany decyzji ostatecznej. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem, celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 Kpa nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym, lecz jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W szczególności postępowanie to nie może tworzyć dla strony prawa do kolejnej instancji odwoławczej. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że decyzje podejmowane na podstawie art.155 Kpa mają charakter decyzji uznaniowych, co oznacza, że uchylenie lub zmiana poprzedniej decyzji pozostawione jest uznaniu organu orzekającego. Nawet w przypadku spełnienia przesłanek z art.155 Kpa organ administracyjny nie jest zobowiązany do zmiany czy też uchylenia decyzji ostatecznej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepis art. 155 Kpa pozostawia organowi swobodę w zakresie przyznania ochrony prawnej interesowi strony. Organ nie jest zobligowany a priori do uwzględnienia wniosku strony zgłoszonego w ramach tego przepisu, ale powinien dokonać oceny czy za uchyleniem decyzji przemawia interes strony lub interes społeczny i czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie zmiany albo uchyleniu decyzji. W rozpatrywanej sprawie organ uznał, iż w interesie społecznym, który w omawianej sytuacji jest zbieżny z interesem publicznym, leży odmowa uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. utrzymującej w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. w sprawie zwolnienia kwatery. Wobec powyższego nie można czynić zarzutu organowi, który jako powołany do realizacji określonych ustawowo zadań, waży oba interesy: interes strony i interes publiczny, i następnie dokładnie argumentując swój wybór - rozstrzyga sprawę. Pozostaje zatem do rozważenia, czy w istocie takiej decyzji organ, w ramach art. 155 Kpa, nie rozstrzyga o priorytecie jednej przesłanki nad drugą - przesłanki interesu społecznego nad przesłanką słusznego interesu strony, gdy obie te przesłanki powinny być tu traktowane na równi. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wybór między tymi przesłankami - wartościami, dotyczy zdecydowanej większości wszystkich spraw administracyjnych, stosunku obywatel - organ. Natomiast przyznanie w niniejszej sprawie priorytetu interesowi społecznemu, nie wynika bezpośrednio z nadania mu nadmiernego znaczenia, ale z samego celu ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, bezspornego wykazania przez organ I instancji istnienia niezałatwionych potrzeb mieszkaniowych żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową oraz z zadań Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, do realizacji których została powołana. W przypadku występowania niezabezpieczonych potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych, interes żołnierzy oczekujących na realizację swoich ustawowych uprawnień niewątpliwie przeważa nad interesem stron. Podkreślenia wymagają tu różnice w kryterium rozumienia obu pojęć zawartych w normie art. 155 Kpa: "interes społeczny", "słuszny interes strony". Organ w ważeniu tych pojęć zastosował kryterium obiektywne (cel ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zadania WAM, niezaspokojone potrzeby mieszkaniowej żołnierzy zawodowych), natomiast przez skarżące pojecie "słuszny interes strony" traktowane jest subiektywnie, z pominięciem celu jakiemu ma służyć przedmiotowa kwatera i z pominięciem celu ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, jak i zadań Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Zatem powołując się na wszechstronną argumentację, zawartą w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmawiająca zmiany ostatecznej i prawomocnej decyzji o zwolnieniu kwatery, jak i zaskarżona decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2008 r., zostały podjęte w sposób prawidłowy. W szczególności oba organy w sposób wyczerpujący zbadały zarówno przesłanki przedstawione przez J. P. i N. K. przemawiające za uchyleniem decyzji - interes strony, jak i przesłanki przemawiające za odmową uchylenia przedmiotowej decyzji, zważyły obie te przesłanki. Organy w sposób obiektywny i przekonywujący wykazały argumenty przemawiające za odmową uwzględnienia wniosku zainteresowanych. Podjęta w taki sposób decyzja, nie ma cech dowolności i nie narusza, wbrew twierdzeniom skarżących, normy art. 155 Kpa. Trafnie zatem argumentuje organ w odpowiedzi na skargę, iż skarżące żądając uchylenia decyzji o zwolnieniu lokalu, w rzeczywistości usiłują uniknąć obowiązku zwolnienia tego lokalu, który mógłby być przeznaczony na zakwaterowanie uprawnionych żołnierzy zawodowych. Przechodząc z kolei do dalszych zarzutów skargi należy uznać je za chybione. Wbrew twierdzeniom skarżących, nie można podzielić zarzutu uchybienia przez organ obowiązkowi zbierania materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do prawidłowego wyjaśnienia sprawy. Oba organy wykazały w sposób jasny i przekonywujący przesłanki, którymi kierowały się rozpatrując sprawę. Powoływały się także na konkretne ustalenia faktyczne w przedmiocie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy pełniących służbę zawodową i oczekujących na przydział mieszkania lub kwatery w L.. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżące ustaleń tych nie kwestionowały. Zatem naruszenie przez organ art. 7, art.75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 9 Kpa jest gołosłowne. Dopiero w uzasadnieniu skargi J. P. i N. K. podnoszą, iż WAM OR w G. stara się pozyskać nowe lokale. Pomijając już to, iż powyższa argumentacja jest spóźniona (skarżące w żaden sposób wcześniej nie kwestionowały ustaleń organu I instancji w zakresie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy pełniących służbę zawodową), należy podkreślić, iż wydruki dotyczące zaproszenia do składania ofert na zakup lokali mieszkalnych dotyczą G., S. i G., zaś informacja na temat wstrzymania prywatyzacji kwater dotyczy miasta H., okoliczności te nie mogą mieć zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem wskazane miasta nie są miejscowościami pobliskimi w odniesieniu do L. Nadto przedstawione przez skarżące okoliczności jedynie ogólnie potwierdzają znaczne potrzeby mieszkaniowe kadry zawodowej Wojska Polskiego, którymi musi sprostać Wojskowa Agencji Mieszkaniowa i w niczym wskazane przez skarżące okoliczności nie podważają prawidłowości argumentacji decyzji odmawiającej uchylenia decyzji o zwolnieniu kwatery. Odnosząc się do zarzutu istnienia w obrocie prawnym dwóch wykluczających się decyzji administracyjnych - decyzji wzywającej do opróżnienia kwatery i wcześniejszej decyzji stwierdzającej zachowanie uprawnień do osobnej kwatery stałej na czas nieokreślony, wskazać należy, iż kwestia ta została już w sposób wyczerpujący wyjaśniona przez Ministra Obrony Narodowej i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela stanowisko organu II instancji w tej materii. Zarzut ma charakter merytoryczny i dotyczy prawidłowości decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. Tym samym nie może on być przedmiotem rozważania w niniejszym postępowaniu, które nie dotyczy oceny tej decyzji. Przedmiot postępowania zakreślony normą art. 155 Kpa dotyczy uchylenia lub zmiany danej ostatecznej decyzji z przyczyn ściśle w przepisie tym określonych. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 Kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Nadmienić tu należy, iż kwestia zgodności z prawem ww. decyzji była już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., który wyrokiem z dnia 17 czerwca 2004 r. oddalił skargę H. P. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 132 i art. 151 przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.