VII SA/Wa 261/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi L. S. i A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L.S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] [...], po ponownym rozpatrzeniu (w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 2186/07) odwołania A.S. i L.S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z dnia [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania części budynku na działce nr [...] (d.[...]) w Ł. na cele przedszkola prywatnego, utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż stosując się do zaleceń Sądu przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił, iż U. R. działała zarówno w imieniu własnym jak i w imieniu męża R. R., który udzielił jej w tym zakresie pełnomocnictwa i złożył oświadczenie o wyrażeniu zgody na dysponowanie działką Nr [...] na cele budowlane na dzień [...] zatem w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania U. R. miała prawo do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane. Tym samym decyzja Burmistrza została wydana po spełnieniu przez inwestora wymagań art. 32 ust. 4 prawa budowlanego. Jak wskazał dalej organ odwoławczy, decyzja z dnia [...] nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa zaś brak w aktach organu stopnia podstawowego dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością nie mógł prowadzić do stwierdzenia braku takiego prawa. Co do kwestii nieuczestniczenia wszystkich stron w postępowaniu dotyczącym decyzji z dnia [...], to nie może ona stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 kpa, gdyż okoliczność pominięcia stron w postępowaniu jest tylko przesłanką wznowieniową. Odnośnie pozostałych zarzutów wniosku, organ odwoławczy wskazał, że nie mają one wpływu na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia. Skargę sądową na powyższą decyzję wnieśli współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej (dz.[...]) L.S. i A.S. domagając się jej uchylenia wraz z decyzją poprzedzającą. Zdaniem skarżących organ centralny odniósł się niewłaściwie do ich argumentacji a pominięcie ich jako strony postępowania ogólnikowo uznał jako wyłączną przesłankę wznowieniową nie zaś nieważnościową. Ogólnikowo też organ wskazał, że w decyzji Burmistrza brak jakiejkolwiek przesłanki skutkującej nieważnością, czego w ogóle nie uzasadnił. Zdaniem skarżącego pominięcie go jako strony w postępowaniu zwykłym naruszało jego prawo do ochrony uzasadnionych interesów wynikające z przepisów kpa i rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994r. i pozwalało też w tamtym postępowaniu na naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego w ogóle nie zauważa organ centralny. Nadto organ centralny nie ustosunkował się właściwe do faktu, ze wniosek o zmianę sposobu użytkowania nie zawierał wymaganych rozporządzeniem dokumentów stanowiących o ochronie interesów skarżącego tj. opisu i rysunku usytuowania obiektu do granic działek sąsiednich i związanej z tym emisji hałasu oraz ekspertyzy technicznej w tym zakresie (Burmistrz nie wyjaśnił czy przywołane "orzeczenie techniczne" traktuje na równi z ekspertyzą), co powodowało że sprawa nie została właściwie rozstrzygnięta. Stwierdzenie dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na przedszkole wymagało analizy, w wymaganej przepisami ekspertyzie, niekorzystnych skutków hałasu. Skarżącego razi stwierdzenie organu odwoławczego, że sprawa nieuczestniczenia wszystkich stron w postępowaniu zwykłym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 kpa, bowiem jest przesłanką wznowieniową. Zdaniem skarżącego organ centralny tym samym podważył zasadność decyzji Burmistrza i Wojewody odmawiających wznowienia postępowania zakończonego decyzją o zmianie sposobu użytkowania właśnie z powodu nie uznania skarżącego za stronę postępowania. Nadto skarżący zarzucił, że w postępowaniu zwykłym Burmistrz zlekceważył wymogi miejscowego planu, że w przypadku przedszkoli infrastruktura usługowa może być realizowana w formie obiektów wolnostojących na działkach samodzielnych, bowiem budynek na działce nr [...] tego wymogu nie spełniał. W przekonaniu skarżącego decyzja Burmistrza była przejawem szczególnego związku inwestorów R. i odnośnych urzędników Burmistrza, a on sam stał się ofiarą co najmniej kombinatorstwa a raczej matactwa odnośnych urzędników. Skarżąca podkreślając brak ekspertyzy technicznej co do uciążliwości usytuowania przedszkola, zarzuciła naruszenie ustaleń miejscowego planu oraz warunków technicznych budynków, podkreśliła faktyczne, samowolne istnienie przedszkola od 1992r. co winno wywołać odmowę uwzględnienia wniosku inwestora oraz powołała się na ograniczenie jej prawa do dysponowania swoim mieniem. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Decyzja objęta kontrolą Sądu została wydana w postępowaniu nieważnościowym należącym do nadzwyczajnych postępowań w administracji. W przedmiotowej sprawie decyzją badaną w tym nadzwyczajnym trybie postępowania była wydana na wniosek U. R. decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z dnia [...] wyrażająca zgodę na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na cele przedszkola prywatnego. Decyzja ta była wiec badana pod kątem zaistnienia enumeratywnie wyliczonych przesłanek w art. 156 § 1 kpa, warunkujących stwierdzenie nieważności. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2008r., uchylającym poprzednią decyzję organu odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...]. Jak wynikało z uzasadnienia tego wyroku, organ nadzorczy miał obowiązek wyjaśnić sprawę dysponowania nieruchomością na cele budowlane a w szczególności wyjaśnienia wymagało w czyim imieniu działała U. R. i czy posiadała zgodę męża R. R. na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane a także rozpatrzeć wszystkie zarzuty strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu. Sąd podkreślił też obowiązek organu wynikający z art. 10 § 1 kpa. Zaskarżoną decyzję organ centralny wydał po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i złożeniu przez U. R. pisma z dnia 5 października 2008r. w którym zawarła ona informację, iż działała w imieniu własnym i męża R., zgodnie z załączonym do pisma pełnomocnictwem, jak i oświadczeniem o wyrażeniu zgody na dysponowane działką nr [...] na cele budowlane w dacie [...]. Powyższe wyjaśnienia pozwoliły organowi stwierdzić, że inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane, a decyzję o pozwoleniu wydano po spełnieniu przez inwestora wymogów prawa budowlanego. Dalsze uzasadnienie stanowiska organu ograniczyło się do stwierdzenia jednym zdaniem, że pozostałe zarzuty pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, a badana decyzja nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi z art. 156 § 1 kpa. Analizując powyższe uzasadnienie organu stwierdzić należy, że nie wykonał on zaleceń Sądu i nie zastosował się do wskazań zawartych w orzeczeniu. Organ związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu Sądu, tak jak i związany jest nimi Sąd, co wynika z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270). W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wypowiedział się tylko w jednej kwestii oświadczenia podczas, gdy – stosownie do treści art. 138 § 1 kpa – winien ponownie rozpoznać sprawę już rozstrzygniętą i to w jej całokształcie z dokonaniem wyczerpującej oceny całego materiału sprawy. Tematyka sprawy wymagała odniesienia się w orzeczeniu do stosownych przepisów prawa budowlanego jak i przepisów wykonawczych (jak w decyzji i instancji) oraz zastosowania się do zaleceń zawartych w wyroku sądowym z dnia 24 kwietnia 2008r. tj. rozpoznania wszystkich zarzutów strony podnoszonych w postępowaniu nieważnościowym. Nadto w postępowaniu nieważnościowym organ nadzorczy obowiązany jest z urzędu skontrolować wszystkie przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa i wypowiedzieć się co do każdej z nich w kontekście badanej sprawy. Nie dopełnienie powyższych obowiązków będące naruszeniem art. 153 ustawy ppsa, art. 138 § 1 kpa i art. 7 i 77 kpa a także art. 156 § 1 kpa stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c w/w ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym orzekaniu organ odwoławczy mając na uwadze powyższe zastosuje się do obowiązków nałożonych na organy administracji przepisami kpa, a przede wszystkim do art. 153 ustawy ppsa. Przy orzekaniu zastosowano art. 152 i 200 w/w ustawy.