III SA/Wr 3/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi D., M., M. i J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości gruntowej położonej w gminie T. I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza nieważność pkt. [...] postanowienia Burmistrza Gminy T. z dnia [...], [...], odmawiającego wszczęcia postępowania rozgraniczającego w stosunku do działki nr [...] ; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz stron skarżących kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania; IV. określa, że postanowienia wymienione w pkt. I oraz w pkt. II - w zakresie podanym nie mogą być wykonane. W związku z wnioskiem z dnia [...] roku M. i D. W. o dokonanie rozgraniczenia gruntów położonych w obrębie wsi N. D. w Gminie T., wchodzących w skład nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgi wieczyste o numerach [...] i [...] – na mocy art. 30 ust.1 i art. 31 ust.1 ustawy z 17 maja 10989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (jt. Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) - postanowieniem nr [...] z dnia [...]. Burmistrz Gminy T. wszczął (w punkcie 1 postanowienia) postępowanie o rozgraniczenie następujących nieruchomości w N. D.: - będącej przedmiotem współwłasności D. W., M. W., M. W. i J. W. działki nr [...] AM-[...], objętej księgą wieczystą numer [...] - z działkami nr [...] AM-[...], [...] AM-[...] oraz [...] AM-[...], - będącej przedmiotem współwłasności D. W., M. W., M. W. i J. W. działki nr [...] AM-[...], objętej księgą wieczystą nr [...] - z działkami nr [...] AM-[...], [...] AM-[...] oraz [...] AM-[...]. Jednocześnie, w punkcie 2 postanowienia, Burmistrz odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w stosunku do działki nr [...] wskazując, że nie sąsiaduje ona bezpośrednio z nieruchomościami będącymi przedmiotem współwłasności stron zainteresowanych dokonaniem rozgraniczenia. W treści uzasadnienia, organ pouczył, iż na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie. Pismem z dnia [...], skierowanym do Burmistrza Gminy T,, D. W., M. W.oraz M. W. złożyli wniosek o "usunięcie stanu naruszenia prawa i wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego do punktu 2 postanowienia [...]" w odniesieniu do działki nr [...] z działką nr [...]. Ponadto D. W. i M. W. oraz M. W. i J. W. złożyli kolejne dwa zażalenia o podobnej treści w dniu [...]. Pismem z dnia [...] Burmistrz Gminy T. poinformował wnioskodawców, że postępowanie w sprawie zostało już wszczęte, czego dowodem jest wydane przez Burmistrza postanowienie nr [...] z dnia [...], doręczone wnioskodawcom w dniu [...]. Podał nadto, że wydając wymienione postanowienie działał na podstawie przepisów art. 29 i 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie znajdując przesłanek do objęcia postępowaniem rozgraniczeniowym działki nr [...], jako że działka ta nie sąsiaduje bezpośrednio z działką należąca do wnioskodawców. Przedmiot wszczętego postępowania rozgraniczeniowego wydaje się być wystarczający do rozstrzygnięcia sporu o granice nieruchomości wnioskodawców. Burmistrz wyjaśnił następnie, że wszelkie wątpliwości dotyczące przebiegu granic zostaną zebrane i wyjaśnione przez uprawnionego geodetę. Dalsze postępowanie obejmować będzie kontrolę sporządzonej przez geodetę dokumentacji rozgraniczenia oraz doręczenie jej Burmistrzowi celem dokonania oceny prawidłowości wykonania tych prac. Jednocześnie wskazał, że na tym etapie postępowania stronie nie przysługuje środek odwoławczy, albowiem na postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 30 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie służy zażalenie. W związku z tym, zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Burmistrza T. złożyli w dniu [...]. D.W. i M. W. (pismo oznaczone jako "wezwanie" oraz w dalszej części jako "zażalenie"). W uzasadnieniu strona ponowiła złożone wcześniej do Burmistrza zażalenie na pkt 2 postanowienia, wskazując, że nikt z rodziny Z. nie jest właścicielem żadnej z działek nr [...] i [...] w N. D., a ponadto niezgodnie z prawem zmieniono opisanie działek z numeru [...] na [...]. Postanowieniem z dnia [...] (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., powołując się na art. 134 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu przytoczono, że przed merytorycznym rozpatrzeniem wniesionego zażalenia organ II instancji ma za zadanie ustalić, czy jest ono prawnie dopuszczalne. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia. Zażalenie jest zaś z tego powodu niedopuszczalne, w szczególności wówczas, gdy dotyczy postanowienia, które nie podlega zaskarżeniu w toku instancji administracyjnych. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienie wydane w toku postępowania zażalenie przysługuje jedynie wówczas, gdy kodeks tak stanowi. W niniejszym zaś przypadku zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, której art. 30 ust. 4 nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie miało podstaw prawnych dla merytorycznego rozpatrzenia zażalenia. Jednocześnie – poza rozstrzygnięciem – SKO wyjaśniło stronom, że mogą kwestionować zakres przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego dopiero wraz z decyzją kończącą to postępowanie. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wnieśli D. W., M. W., J. W. i M. W., zaskarżając je w całości. Skarżący wnieśli o "uchylenie i zmianę" zaskarżonego postanowienia, wskazując na bezczynność SKO we W., jak również Burmistrza Gminy T., a także na naruszenie prawa własności skarżących i art. 7, 8, 9, 10, 139, 134 i 141 k.p.a., czego celem jest doprowadzenie do przewlekłości postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości skarżących z działką nr [...] w N. D. SKO zdaniem stron skarżących nie zauważyło, że strona skarżąca zaskarżyła w administracyjnym toku instancji jedynie pkt 2 postanowienia Burmistrza. W dalszym piśmie procesowym zarzucono, że postanowienie SKO rażąco narusza art. 134 kpa, nadto wydane pozbawia strony skarżące prawa do skutecznego odwołania się od pkt 2 postanowienia Burmistrza, albowiem zasadą jest załatwienie sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W konkluzji skarżący domagają się umożliwienia im dokonania na ich koszt rozgraniczenia działki nr [...] z działką [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko, sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz.1269) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Nadto zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153,poz.1270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Oznacza to, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145-150 ustawy). Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po myśli art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu albowiem doszło do naruszenia prawa. Zgodnie z art. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), zwanej dalej ustawą, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami. Istotą sporu zatem o rozgraniczenie jest przebieg granic sąsiednich nieruchomości, w celu ustalenia zakresu prawa własności właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Według art. 30 ustawy, wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony (ust. 1). Ustęp 2 określa sytuacje, w której postępowanie organ przeprowadza z urzędu. Postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie scalenia gruntów zastępuje postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości (ust. 3). Na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie (ust. 4). Z przywołanego przepisu art. 30 wynika, że dla uruchomienia postępowania w celu dokonania rozgraniczenia nieruchomości, czy to na wniosek, czy też z urzędu - niezbędne jest wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, które jest niezaskarżalne. Przepisy ustawy, w szczególności wykładnia językowa przepisu ust. 4 art. 30, nie stanowią wszakże podstawy prawnej do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Unormowania bowiem Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują - co do zasady - odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania, a wyjątki od tej reguły wynikają ze szczególnych regulacji, zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego bądź to w przepisach prawa materialnego. Poza przypadkami z art. 31 § 2, art. 149 § 1, art. 149 § 3 i art. 157 § 3 K.p.a. należy do takich wyjątków właśnie przepis art. 30 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, obligujący organ do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania. Jednakże w przepisie tym jest wyraźnie mowa o wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania "o rozgraniczenie", czyli postanowienia w swej treści pozytywnego, oznaczającego podjęcie czynności procesowych zmierzających do dokonania rozgraniczenia, a nie postanowienia "w sprawie rozgraniczenia", które dopiero oznaczałoby możliwość w formie postanowienia także odmowy wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Tym samym należy ewidentnie przyjmować, że ustawodawca nie dopuścił w żadnym wypadku do wydawania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Ponadto, nie sposób wówczas przyjmować, że mogłoby być ono niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji, pozostając poza wszelką kontrolą. Wypada zaznaczyć, że postanowienia wydawane przez organy administracji nie rozstrzygają przecież o istocie sprawy (por. § 2 art. 123 K.p.a.), gdyż dotyczą jedynie poszczególnych kwestii incydentalnych wynikających w toku postępowania. Nie może budzić wątpliwości, że takiego incydentalnego charakteru nie posiada rozstrzygnięcie dotyczące zagadnień związanych z brakiem przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych do uruchomienia postępowania rozgraniczeniowego. Brak podstaw prawnych i faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego (rozpatrzenia sprawy) oznacza, że postępowanie administracyjne nie może się w ogóle toczyć (bezprzedmiotowość postępowania). Jeśli zaś postępowanie administracyjne jest w toku (np. wskutek podjęcia czynności wyjaśniających) podlega umorzeniu (art. 105 § 1 K.p.a.; por. wyroki NSA z 29.IV.1983 r., sygn. SA/Wr 163/83 - ONSA 1983, z. 1, poz. 30; z 5.I.1982 r. - II SA 919/81 - ONSA 1982, z. 1, poz. 5; także M. Bogusz: Glosa do wyroku NSA z dnia 2000.09.21 II Sa/Łd 1077/97 - OSP 2002/7-8/99). W wypadku, gdy strona domaga się rozgraniczenia nieruchomości, które nie sąsiadują bezpośrednio ze sobą, należy uznać, że postępowanie wszczęte na żądanie strony (art. 61 § 1 K.p.a.) podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe w drodze decyzji administracyjnej, podjętej w trybie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 29 ust 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skoro zatem przepis art. 30 ust. 3 i 4 ustawy stwierdza jedynie o postanowieniu o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, dlatego organ I instancji bez podstawy prawnej odmówił w pkt 2 wydanego postanowienia wszczęcia postępowania o rozgraniczenie. Wyczerpuje to z kolei przesłankę stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z tych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność pkt 2 postanowienia organu I instancji. W tym stanie rzeczy, konsekwentnie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchyleniu podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego albowiem organ ten nieprawidłowo zastosował art. 134 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., stwierdzając zaskarżonym postanowieniem niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżących, gdyż pominął rozważenie, że przedmiotem wniesionego przez strony skarżące "zażalenia" nie było postanowienie o rozgraniczeniu nieruchomości, o czym mowa w punkcie 1 postanowienia Burmistrza Gminy T., lecz punkt 2 tego postanowienia, w części odmawiającej wszczęcia postępowania o rozgraniczenie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a, o wykonalności zaskarżonych postanowień – na mocy art. 152 p.p.s.a.