II GSK 164/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA Stanisław Gronowski del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. R.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Gd 133/09 w sprawie ze skargi E. R.-K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz nałożenia sankcji oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 133/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. R.-K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( ARiMR ) w G. z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz nałożenia sankcji, przyznając pełnomocnikowi strony od Skarbu Państwa wynagrodzenie z tytułu pomocy prawnej przyznanej z urzędu. Wskazaną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z dnia [...] czerwca 2008 r. odmawiające E. R.-K. przyznania wnioskowanych na rok 2007 i nakładające sankcję w wysokości 615,76 zł. Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że we wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu gospodarowania na obszarach ONW na 2007 r. E. R. – K. wskazała położone w J. trzy działki rolne: działkę A o powierzchni 1,89 ha (w obrysie działki ewidencyjnej nr [...]), działkę B o powierzchni 1,2 ha (w obrysie działki ewidencyjnej nr [...]) oraz działkę C o powierzchni 2,02 ha (w obrysie działki ewidencyjnej [...]). Łącznie zadeklarowana we wniosku powierzchnia działek wyniosła 5,11 ha. Po przeprowadzeniu kontroli na miejscu stwierdzono, że powierzchnia działki rolnej A wynosi 1,89 ha i jest mniejsza od zadeklarowanej wynoszącej 1,67 ha (którą strona w drodze korekty wniosku zmieniła na: 1,74 ha). Z kolei w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] maja 2008 r. rozprawy administracyjnej stwierdzono, że działki rolne B i C, położone na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], nie były użytkowane przez wnioskodawczynię, bowiem zabiegi agrotechniczne na tych gruntach (w roku gospodarczym 2007 na działkach posiane było zboże) wykonywał J. S. na zlecenie J. S., przy czym bez znaczenia dla sprawy była podnoszona przez stronę okoliczność, że J. S. nieprawnie wszedł posiadanie spornych działek nr [...] ( B ) i [...] (C ), gdyż nigdy nie był ich właścicielem, a od 2006 r. nie był także ich dzierżawcą. Powyższe ustalenie skutkowało wyłączeniem tych działek z płatności. Tym samym, powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu gospodarowania na obszarach ONW na rok 2007 wynosiła, w przypadku jednolitej płatności obszarowej 5,11 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w wyniku przeprowadzonych kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu wynosiła 1,67 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną stanowiła 205,99% powierzchni stwierdzonej, co skutkowało odmową przyznania płatności oraz nałożeniem sankcji, potrącanej z płatności w kolejnych 3 latach kalendarzowych. Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy ustaleń faktycznych związanych z działkami rolnymi oznaczonymi jako B i C. WSA wskazał, że zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448, ze zm. – dalej: rozporządzenie z dnia 11 kwietnia 2007 r.), płatność przysługuje rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia wymienionego we wprowadzeniu do wyliczenia, zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, wynosi co najmniej 1 ha. W ocenie Sądu I instancji, przepis ten wyraźnie stanowi o posiadaczu działek rolnych, a nie o ich zarządcy. Brak rozróżnienia tych pojęć oznacza, że podmiotem uprawnionym do przyznania pomocy obszarowej jest wyłącznie rolnik, który rzeczywiście prowadzi uprawy na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i to niezależnie od tego, czy jest właścicielem takich działek. Zdaniem Sądu I instancji, ograny prawidłowo przyjęły, że prawo do dopłat do gruntów rolnych położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przysługuje posiadaczowi działek, w rozumieniu ich faktycznego użytkownika. Na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego organy administracji prawidłowo również przyjęły, że użytkownikiem tym był J. S., a nie skarżąca. WSA wskazał, że zgodnie z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm. - dalej Kc) posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie jest więc stanem faktycznym i wskazuje kto rzeczą włada faktycznie, a więc fizycznie ją użytkuje. Z posiadaczem mamy do czynienia niezależnie od tego czy pozostaje on w dobrej czy złej wierze - a więc również wtedy, gdy użytkuje daną rzecz wbrew wiedzy i woli właściciela. W przedmiotowej sprawie ustalono, że w 2007 r. właścicielem działek nr [...] i [...] w J. była skarżąca wraz z pozostałymi spadkobiercami po zmarłym W. R. W ocenie Sądu I instancji, mimo iż działki nie były objęte już umową dzierżawy z J. S., organy zasadnie przyjęły, że działki w dalszym ciągu były przez niego użytkowane, ponieważ fakt ten został potwierdzony tak przez niego samego, jak i potwierdzony przez stronę skarżącą, podnoszącą tę okoliczność jako główny zarzut przeciwko zaskarżonej decyzji. Fakt, iż J. S. siał, uprawiał i zbierał zboże na działkach [...] i [...] bez zgody ich właścicieli pozostaje bez wpływu na stwierdzenie, że choć bezprawnie, to użytkował on te działki – był ich posiadaczem. W ocenie Sądu I instancji, ustalenie, że działki B i C były użytkowane przez innego rolnika, obligowało organy administracji do uznania, iż powierzchnia tychże działek nie mogła być wykazana w złożonym przez skarżącą wniosku. Zasadnie zatem przyjęto, że w stosunku do powierzchni stwierdzonej, powierzchnia wykazana we wniosku została zawyżona o część powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] oraz całość powierzchni działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Ponieważ zawyżenie to czterokrotnie przekroczyło 50%, kolejnym obowiązkiem organu było wydanie decyzji odmawiającej przyznania płatności na rzecz skarżącej i nałożenie sankcji na podstawie art. 16 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 368 z dnia 23 grudnia 2006 r., str. 74, ze zm. – dalej: rozporządzenie nr 1975/2006). Skargę kasacyjną złożyła E. R.-K., zaskarżając to orzeczenie w części oddalającej skargę. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie i uwzględnienie jej skargi na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, a także zasądzenie od strony przeciwnej należnych pełnomocnikowi skarżącej kosztów zastępstwa procesowego z urzędu za obie instancje. Zaskarżonemu wyrokowi wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że wprawdzie przepisy nie wskazują na tytuł prawny jako konieczny warunek przyznania płatności ONW i znaczenie właściwych przepisów nie może być pojmowane w oderwaniu od celu wprowadzenia instytucji pomocy w postaci płatności ONW, jednakże nie może to prowadzić do usankcjonowania, a nawet wspierania oczywistego bezprawia. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, należy w związku z tym odróżnić sytuację, w której korzystanie z gruntu odbywa się na podstawie wadliwego tytułu prawnego lub bez żadnego tytułu, a właściciel nie chce lub nie może wykonywać władztwa osobiście od sytuacji, w której osoba nieuprawniona wbrew woli właściciela zajmuje jego grunt. W pierwszym przypadku zastosowanie wykładni celowościowej na korzyść faktycznego posiadacza nie budzi sprzeciwu. Natomiast drugiej z opisanych sytuacji nie da się pogodzić z celem wprowadzenia instytucji płatności ONW i nie zasługuje ona na jakąkolwiek legalną ochronę, a tym bardziej wsparcie. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, właściciel nieruchomości nie przestaje być jej posiadaczem w sytuacji, gdy znajduje się ona w posiadaniu zależnym innej osoby (art. 337 Kc). Nie wzięto również pod uwagę domniemań określonych w art. 340 i art. 345 Kc. Celem uregulowania zawartego w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. jest kwestia ilościowa, a więc określenie minimalnego obszaru gruntu, a nie zdefiniowanie charakteru władania gruntem jako posiadania. Natomiast zagadnienie jakościowe, czyli określenie rodzaju gruntu i sposobu władania tym gruntem następuje w pierwszym zdaniu tego paragrafu poprzez odwołanie do definicji rolnika, zawartej w art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003. Dla prawidłowej interpretacji § 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. nie jest zatem istotne to, czy ktoś jest posiadaczem gruntu, lecz to, czy zarządza on tym gruntem jako składnikiem swojego gospodarstwa. Zarówno pojęcie zarządu, jak i gospodarstwa nie były analizowane przy rozstrzyganiu sprawy przez organy administracji obu instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a jako naruszony przepis prawa materialnego wskazany został § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. Zważywszy na wynikające z przepisu art. 183 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, w orbicie kontroli kasacyjnej mogą znaleźć się wyłącznie te kwestie, które zostały podniesione we wskazanym środku zaskarżenia. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej w jej petitum wyłącznie na § 2 cyt. rozporządzenia należy uznać za zarzut sformułowany nie do końca prawidłowo, bowiem kilkupunktowa redakcja tego paragrafu wymaga dla umożliwienia kontroli kasacyjnej jednoznacznego zidentyfikowania przepisu naruszonego, co kasator uczynił dopiero w uzasadnieniu skargi. Skonkretyzowanie normy naruszonej przez WSA wraz z objaśnieniem zasadności krytyki zaskarżonego wyroku pozwala na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Jak wynika z lektury skargi kasacyjnej stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie był i nie jest dalej kwestionowany, a jej autor kontestuje wyrażany na tle § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (MRiRW) z dnia 11 kwietnia 2007 r. pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym objęta Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007 – 2013 pomoc finansowa nakierowana na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) przyznawana jest rolnikom faktycznie gospodarującym na takim gruncie, choćby nie mieli oni do tego terenu tytułu prawnego. Co wymaga podkreślenia, kasator nie dokonuje wykładni wskazywanego jako naruszony przepisu, lecz podważa samą zasadność przyznawania płatności osobom, które zajmują i uprawiają grunt wbrew woli właściciela; pomoc taka nie da się pogodzić z celami płatności i nie zasługuje na ochronę. Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427) – dalej ustawa, realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej program rozwoju obszarów wiejskich obejmuje m.in. wspieranie gospodarowania na obszarach tzw. ONW. Osoba występująca z wnioskiem o przyznanie takiej pomocy spełniać musi wymagane prawem warunki, a więc warunki wynikające z rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wydanych w trybie tego aktu przepisów unijnych oraz warunki wynikające z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. Powyższe wynika z dyspozycji art. 10 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Interesującym z punktu widzenia zarzutu kasacyjnego warunkiem jest wymóg sformułowany w § 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia MRiRW stanowiącym, że płatność ONW przyznawana jest rolnikowi jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania – obszarach ONW, na których prowadzona jest działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. "c" rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r., zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnie z ochroną środowiska (normami) określonymi w przepisach o płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej, wynosi co najmniej 1 ha. Z treści cyt. przepisu wynika, że płatność ONW przyznawana jest temu rolnikowi, który spełnia trzy warunki: jest w posiadaniu gruntów rolnych, grunty te utrzymuje w dobrej kulturze rolnej, a ich minimalny obszar wynosi 1 ha. Dla wyłożenia nakreślonego cyt. przepisem krajowym warunku posiadania przez wnioskującego o przyznanie płatności rolnika gruntów rolnych określonej minimalnej wielkości istotne znaczenie ma przypomnienie, że rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej (...) jest osoba (fizyczna lub prawna), która prowadzi działalność rolniczą (produkcja, hodowla, uprawa produktów rolnych lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska – art. 2 lit. c) w znajdującym się na terytorium Wspólnoty gospodarstwie, na które składają się wszystkie jednostki produkcyjne przez tę osobę zarządzane (art. 2 lit. b). W świetle zatem przywołanego unormowania wspólnotowego oraz przepisu prawa krajowego, którego błędną wykładnię zarzuca skarga kasacyjna, płatności ONW przysługują wyłącznie tej osobie, która ma możliwość zarządzania swoim gospodarstwem – wywierania realnego wpływu na kształt gospodarstwa i decydowania o charakterze prowadzonej działalności. Mowa więc o osobie, która znajdując się, niezależnie od tytułu prawnego, w posiadaniu działek rolnych, faktycznie na nich gospodaruje, prowadząc wybraną przez siebie produkcyjną lub hodowlaną działalność, względnie utrzymując je w dobrej kulturze rolnej zgodnie z normami środowiskowymi, przy czym grunt ten dla potrzeb płatności musi mieć minimalny obszar (1 ha). Nie jest tak, jak utrzymuje kasator, że § 2 pkt 2 rozporządzenia MRiRW, stawiając wymóg co do minimalnej wielkości działek rolnych 1 ha, ogranicza się do "zagadnienia ilościowego", bowiem złożona i odwołująca się do wskazanych we wstępie przepisów prawa europejskiego redakcja tego przepisu nie poprzestaje na tej kwestii, a wręcz kładzie nacisk na konieczność spełnienia po stronie wnioskującego o pomoc warunków bezpośrednio go dotyczących, z których podstawowy wynika ze wspólnotowej definicji rolnika i gospodarstwa oraz konieczności posiadania przez niego wnioskowanych do płatności działek. Za trafne zatem należy uznać stwierdzenie Sądu I instancji, iż prawo do dopłat do gruntów rolnych położonych na obszarach górskich oraz gruntach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przysługuje posiadaczowi działek w rozumieniu ich faktycznego użytkownika. Zaprezentowana wykładnia cyt. przepisu znajduje oparcie w celu instytucji płatności ONW, która ma zapewniać nieprzerwane użytkowanie gruntów i zachęcać rolników gospodarujących na gruncie do stosowania odpowiednich zgodnych z wymogami środowiska metod produkcji rolnej (pkt 33 i 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Kasator dostrzegł wprawdzie konieczność powiązania wykładni § 2 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z celem wprowadzenia instytucji pomocy finansowej ONW, lecz podnosił konieczność rozróżnienia korzystania z gruntu na podstawie wadliwego tytułu prawnego czy nawet bez tytułu od stanu, w którym osoba nieuprawniona zajmuje grunt wbrew woli właściciela. Powyższe znalazło wyczerpujące wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje, nie znajdując potrzeby powtarzania znanej argumentacji. Fakt, iż wykładany przepis § 2 pkt 2 rozporządzenia MRiRW nie formułuje wymogu legitymowania się tytułem prawnym, z którego wynikałoby posiadanie gruntu rolnego nie stanowi podstawy, aby stawiać skutecznie zarzut naruszenia przez WSA tego przepisu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieznajdujacą oparcia na usprawiedliwionych podstawach i oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.