II SA/Bk 107/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej przyznania świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. (Nr [...]) Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. działając na podstawie art. 163 kpa w zw. z art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zmienił z urzędu własną decyzję z dnia [...] września 2008 r. (Nr [...]), w ten sposób, że przyznał M.D. zasiłek rodzinny na dziecko (K.D.) w kwocie 64 zł miesięcznie na okres od 1 do 30 września 2008 r., a także dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie 170 zł miesięcznie (na ten sam okres). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał zasady przyznawania świadczeń rodzinnych i wyjaśnił, że w dniu 16 października 2008 r. do organu wpłynęło zaświadczenie stwierdzające, że od 19 sierpnia 2008 r. Pani M.D. podjęła zatrudnienie na czas określony do 1 listopada 2008r. Po ponownym przeliczeniu dochodu, uwzględniając wysokość wynagrodzenia uzyskanego za pierwszy pełny przepracowany miesiąc ustalono, że dochód w przeliczeniu na członka rodziny przekracza kryterium dochodowe, gdyż wynosi 860,05 zł. Stwierdzono, że w związku z tym od dnia 1 października 2008 r. M.D. nie jest uprawniona do otrzymywania świadczeń rodzinnych i dodatku do świadczeń przyznanych wcześniej na jej dziecko. Od niniejszej decyzji M.D. złożyła odwołanie wnosząc o ponowne, przychylne przeanalizowanie jej sprawy. Wskazała, że sama wychowuje syna, który nie ma przyznanej renty po zmarłym ojcu. Skarżąca stara się ciągle pracować, aby posiadać jakiekolwiek środki na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Podkreśliła, że świadczenia rodzinne są przeznaczane na pokrycie wydatków związanych z nauką syna. W dniu 31 lipca 2008 r. utraciła ona pracę (na zlecenie) i nie zgłosiła faktu utraty zatrudnienia, ponieważ bardzo szybko podjęła nową pracę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołując treść poszczególnych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, iż do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2008/2009 przyjmuje się dochody członków rodziny z roku kalendarzowego 2007 i w tymże roku kryterium dochodowe nie było przekroczone. W 2008 r. nastąpiło uzyskanie dochodu, przy czym zgodnie z § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. W przypadku, gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu. Na podstawie zaświadczenia W.S. S.A. we W. organ ustalił, że wnioskodawczyni z tytułu podjętego od 19 sierpnia 2008 r. zatrudnienia uzyskała za pierwszy pełny przepracowany miesiąc wynagrodzenia w kwocie 1.312,15 zł netto. Kwota ta jest więc dochodem uzyskanym i zgodnie z przytoczonym przepisem rozporządzenia o tę kwotę należało powiększyć miesięczny dochód rodziny uzyskany w 2007 r. W tej sytuacji słusznie - zdaniem organu odwoławczego - dokonano korekty dochodów rodziny osiągniętych w roku kalendarzowym 2007. Organ ustalił zatem, iż dochód rodziny wyniesie 656,07 zł miesięcznie na osobę i pomimo innego wyliczenia niż uczynił to organ I instancji (860,05 zł), to i tak dochód ten przekroczy ustawowe kryterium dochodowe 504 zł na osobę. Organ przy wyliczaniu przyjął kwotę 407,96 zł, jako miesięczny dochód rodziny z 2007 r., który był jednocześnie dochodem utraconym po utracie pracy. Dochód rodziny skarżącej z 2007 r. pomniejszony o dochód utracony (407,96 - 407,96 = 0) i powiększony o dochód uzyskany z tytułu podjęcia zatrudnienia w W.S. wyniósł 1.312,15 zł miesięcznie, a w przeliczeniu na osobę = 656,07 zł miesięcznie. W tych okolicznościach zaistniała podstawa do weryfikacji decyzji z dnia [...] września 2008r. i zmianę przyznanych świadczeń. Na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła M.D., podnosząc, iż w dniu 7 lutego 2009 r. utraciła pracę w W.S. S.A. we Wrocławiu i jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej spowodowaną utratą zasiłku skarżąca wniosła o uwzględnienie tej okoliczności i zmianę zaskarżonej decyzji SKO. Ponadto skarżąca wskazała, że dochód w roku 2007 wyniósł 407,96 zł i został utracony. Również uzyskany we wrześniu 2008r. dochód (657,07zł) został obecnie utracony. Zdaniem skarżącej niesprawiedliwe jest doliczenie "dodatkowego" dochodu (za wrzesień 2008r.) bez uprzedniego uwzględnienia utraty dochodu z 2007 r. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2008r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i zobowiązywało sąd do uchylenia obydwu rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992), organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne (ust. 1). Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody (ust. 1a). W sprawie bezspornym jest, że od dnia 19 sierpnia 2008 r. skarżącą M.D. podjęła zatrudnienie w firmie W.S. S.A. we W. W wyniku otrzymania takiej informacji organ I instancji jeszcze raz dokonał przeliczenia dochodów członków rodziny D. warunkujących przyznanie świadczenia rodzinnego i dodatku do tego świadczenia na okres 2008/2009, dodając do dochodu za 2007 r. uzyskany przez skarżącą dochód z września 2008 r. w kwocie 1.312,15 zł. Powyższe wyliczenie – zdaniem organu – wynika z treści przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 5 ust. 4, 4a, art. 4 ust. 2 i art. 3 pkt 24c i 23c) oraz z § 18 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, jednak zdaniem sądu, jest wyliczeniem błędnym. W myśl przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez dochód rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 ustawy), zaś przez uzyskanie dochodu - uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło (art. 3 pkt 24c). Przez utratę dochodu należy rozumieć utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło (art. 3 pkt 23c ustawy). W przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych (§ 18 ust. 1 ww. rozporządzenia). W przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu (§ 18 ust. 3). Wskutek wyliczeń poczynionych przez organy administracji miesięczny dochód przypadający na członka rodziny M.D. wyniósł początkowo 860,05 zł, zaś z wyliczeń organu odwoławczego – 656,07 zł, co i tak przekraczało próg dochodowy (504 zł), uprawniający do świadczeń rodzinnych, określony w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak wskazały organy administracji orzekające w sprawie, podstawę do tego aby do dochodu rodziny zaliczyć także i te dochody, które zostały uzyskane przez członka rodziny już po zakończeniu roku, stanowił przepis § 18 Rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. Sposób wyliczenia dochodu miesięcznego przypadającego na członka rodziny w myśl powyższej regulacji, zastosowany przez organy administracji w niniejszej sprawie należy uznać za błędny. Działanie organów polegające na dodaniu kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy - aczkolwiek odpowiada literalnemu brzmieniu przepisu - to jednak wskazuje na nielogiczne, a wręcz paradoksalne skutki tak zastosowanego przepisu. Oparcie się przez organ administracji wyłącznie na wykładni językowej musi prowadzić do wniosku, iż nawet niewielki, jednostkowy dochód miesięczny uzyskany przez członka rodziny po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego może pozbawić stronę uprawnień do świadczenia, szczególnie wówczas gdy przeciętny miesięczny dochód członków rodziny tylko nieznacznie jest niższy od kryterium dochodowego warunkującego możliwość przyznania świadczenia. Ponadto zasiłku musiałaby zostać pozbawiona rodzina, która przez rok poprzedzający okres zasiłkowy nie uzyskała jakiegokolwiek dochodu, a po zakończeniu tegoż okresu uzyskała jednorazowo miesięczny dochód nieznacznie przekraczający kryterium warunkujące przyznanie zasiłku rodzinnego (tak jak de facto wyszło to w niniejszej sprawie). Taki sposób rozumienia powyższej regulacji pozostaje w sprzeczności z celami jakie stoją przed ustawą o świadczeniach rodzinnych. Pomoc ze strony państwa osobom o niskich dochodach polegająca na zapewnieniu środków umożliwiających wsparcie osób wychowujących dzieci nie może być niweczona wskutek takiego rozumienia prawa, które z nieznanych aksjologicznie przyczyn nakazuje przełamywać zasadę, iż dochodem rodziny jest przeciętny dochód rodziny uzyskany nie w jednym miesiącu lecz w całym roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Z powyższego punktu widzenia należy uznać, iż miesięczny dochód członka rodziny uzyskany po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych winien być traktowany jako element składowy dochodu rodziny, w oparciu o który ustala się przeciętny miesięczny dochód członków rodziny w okresie obejmującym kolejny miesiąc, w którym członek rodziny uzyskał dochód. Tym samym użyte w rozporządzeniu pojęcie "dochodu rodziny" nie należy traktować jako przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym, a więc stosownie do treści przepisu art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz jako sumę wszystkich składników stanowiących dochód rodziny, na podstawie którego ustala się dopiero przeciętny miesięczny dochód uzyskany w określonym okresie. Takie rozumienie przepisu § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne da się pogodzić z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącymi podstawę do wydania powyższego rozporządzenia. Powyższe stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 29.10.2008 r., II SA/Łd 366/08 (https://nsa.gov.pl), a tutejszy sąd administracyjny w pełni podziela niniejszy pogląd. Reasumując, zdaniem Sądu, w sprawie zastosowanie winna mieć wykładania funkcjonalna (celowościowa), nakazująca liczyć dochód rodziny w sposób opisany wyżej, z uwzględnieniem celów, dla jakich zostały opracowane przepisy o pomocy osobom najuboższym. Przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny winien być liczony w ten sposób, że do dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (z uwzględnieniem utraty dochodu, o jakiej mowa w art. 3 pkt 23c ustawy) należy doliczyć dochód uzyskany z tytułu podjęcia zatrudnienia i dopiero od tak zsumowanego dochodu liczyć dochód miesięczny rodziny, a następnie dochód przypadający na jednego członka rodziny. Różnice w wyliczeniach w sposób przedstawiony przez organy, a ten wskazany przez sąd, są znaczne i przesądzają o przyznaniu bądź utracie prawa do świadczeń. Osoby potrzebujące pomocy w postaci świadczeń rodzinnych nie powinny być ofiarami nieprecyzyjnie sformułowanych przepisów prawa, przez które odbiera się im nadane wcześniej uprawnienia. Z obserwacji zmian zachodzących w tworzeniu przepisów o świadczeniach rodzinnych i rozporządzeń wykonawczych widoczne są nowelizacje coraz bardziej przychylne dla świadczeniobiorców (vide: Ustawa z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz.U. z 2007 r., Nr 109, poz. 747). Także stosowanie prawa winno iść tym kierunku, przy jak najmniejszym pokrzywdzeniu osób potrzebujących pomocy materialnej od państwa. Prowadząc ponownie postępowanie organy administracji publicznej zobowiązane będą wyeliminować wskazane wyżej błędy i w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa materialnego i procesowego, z uwzględnieniem zaprezentowanego w niniejszym uzasadnieniu sposobu wyliczania przeciętnego miesięcznego dochodu przypadającego na członka rodziny, stanowiącego kryterium przyznawania świadczeń rodzinnych. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Jednocześnie mając na względzie dyspozycję art. 152 ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja jak i decyzja pierwszoinstancyjną nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.