II OSK 1280/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. i S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 781/08 w sprawie ze skargi K. S. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 781/08 oddalił skargę K. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie po rozpatrzeniu odwołania K. i S. S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza G. z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] w sprawie ustalenia dla K. i S. S. jednorazowej opłaty w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak podał organ odwoławczy, Burmistrz G. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w R. nr ewid. [...] (o pow. 0,12 ha), nr ewid. [...] (o pow. 0,10 ha), nr ewid. [...] (o pow. 0,09 ha), nr ewid. [...] (o pow. 0,09 ha), nr ewid. [...] (o pow. 0,09 ha), nr ewid. [...] (o pow. 0,09 ha), nr ewid. [...] (o pow. 0,12 ha), nr ewid. [...] (o pow. 0,09 ha), nr ewid. [...] (o pow. 0,09 ha) w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] w gminie G., uchwałą z dnia [...].09.2003 r. Nr [...]. Po sporządzeniu przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego wyceny wymienionych wyżej nieruchomości, Burmistrz G. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] ustalił jednorazową opłatę w wysokości [...] zł dla K. i S. S., właścicieli tych nieruchomości położonych w R., z tytułu wzrostu ich wartości. Organ wskazał, iż wymienione nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiły grunty rolne. Zgodnie natomiast z uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] nastąpiła zmiana ich przeznaczenia na tereny zabudowy jednorodzinnej i usług komercyjnych, co spowodowało wzrost wartości tych nieruchomości. Według opinii rzeczoznawcy majątkowego wzrost wartości tych nieruchomości stanowi kwotę [...] zł. Powołując się na treść art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., organ podniósł, iż wobec zbycia przez K. i S. S. w dniach [...] grudnia 2005 r. (akt notarialny Rep. A [...]),[...] lipca 2006 r. (Rep. A [...]),[...] grudnia 2006 r. (Rep. A [...] i Rep. A [...]),[...] grudnia 2006 r. (Rep. A [...] i Rep. A [...]),[...] marca 2007 r. (Rep. A [...]),[...] kwietnia 2007 r. (Rep. A [...]) ww. nieruchomości, a więc przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, koniecznym stało się ustalenie opłaty. Stawka procentowa ustalona została uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...].09.2003 r. na poziomie 30 %, zatem wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w przedmiotowej sprawie wynosi 30 % kwoty [...] zł czyli [...] zł. Od decyzji tej odwołali się K. i S. S. wskazując, że koszty związane ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponosi organ, który tej zmiany dokonuje. Tymczasem w przedmiotowej sprawie zmiana planu odbyła się na wniosek stron i to one poniosły całkowity jej koszt. Pominięcie tego faktu przez organ stanowi rażące naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto wskazali, że ustalając opłatę organ uwzględnił tylko wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś innymi czynnikami jak np. uzbrojeniem terenu (kanalizacja, prąd, gaz), w których to kosztach partycypowali odwołujący. Zarzucili ponadto naruszenie art. 37 ust. 6 u.p.z.p., bowiem organ nie wydał decyzji bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że zasadnie organ I instancji uznał, iż zostały spełnione przesłanki dla ustalenia dla zbywcy nieruchomości tzw. renty planistycznej. Uchwałą Rady Miejskiej G. z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości R. (uchwała ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa P. Nr [...] poz. [...] z dnia [...].10.2003r.) Jednocześnie plan miejscowy ustalał jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30 %, a ze sporządzonego operatu szacunkowego wynikało, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości o nr ewid. [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (m.in. akty notarialne) wskazywał, iż ww. nieruchomości zostały sprzedane w terminie nie przekraczającym 5 lat od dnia obowiązywania miejscowego planu. Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium podniosło, iż ustawodawca nie uzależnił obowiązku uiszczenia opłaty od sposobu w jakim doszło do zmiany miejscowego planu czy jego uchwalenia, a w szczególności od faktu czy strony partycypowały w kosztach jego uchwalenia lub zmiany. Jako bezzasadny Kolegium uznało także zarzut naruszenia art. 37 ust. 6 u.p.z.p. zobowiązujący organ do bezzwłocznego wydania decyzji Jest to termin instrukcyjny i jego przekroczenie nie wywołuje negatywnych skutków prawnych. Opłata stanowi dochód gminy, a roszczenia gminy wobec zbywcy nieruchomości wygasają z upływem 5 lat od dnia kiedy plan bądź zmiana stały się obowiązujące. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. i S. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. Skarżący zwrócili się ponadto o wystąpienie do NSA z pytaniem prawnym: czy u.p.z.p., która weszła w życie 11.07.2003 r. ma zastosowanie także wtedy, gdy procedura wszczęcia i opracowania planu miała miejsce przed jej wejściem w życie, czy art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ma zastosowanie także wówczas, gdy strona pokryła w całości koszty sporządzenia planu i czy przepis ten, który wszedł w życie 22.09.2004 r. może stanowić podstawę opłaty, gdy proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego został zakończony przed jego wejściem w życie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, że nie zawiera ona wad i uchybień powodujących konieczność jej uchylenia. Jak podkreślił Sąd, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego składu pięciu sędziów z dnia 30.10.2000 r., sygn. akt OPK 16/00, renta planistyczna ma na celu umożliwienie gminie partycypowania w korzyściach finansowych, jakie uzyskał zbywca nieruchomości, w związku ze zmianą przeznaczenia terenu, spowodowaną uchwaleniem nowego planu. Dla powstania obowiązku zapłaty renty planistycznej konieczne jest łączne zaistnienie 2 przesłanek: 1. nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz 2. doszło do zbycia tej nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. W rozpatrywanej sprawie oba te warunki zaistniały, a zarzuty skarżących, iż szacując wzrost wartości nieruchomości nie uwzględniono ich partycypacji w kosztach zmiany planu zagospodarowania przestrzennego oraz uzbrojenia terenu w sieć kanalizacyjną, elektryczną, gazową i telefoniczną, nie mogły zostać uwzględnione. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ściśle regulują sposób naliczania i pobieranie jednorazowej opłaty - renty planistycznej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę miedzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Przytoczony przepis określa zatem jednoznacznie co stanowi "wzrost wartości nieruchomości", w tej sytuacji brak jest możliwości uwzględnienia innych czynników mogących mieć wpływ na podwyższenie tej wartości. Sąd stwierdził również, że nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa argumentacja skargi wskazująca na możliwość pobrania renty planistycznej wyłącznie w przypadku, gdy organy lokalne na własny koszt dokonują zmiany planu, natomiast w sytuacji, gdy strony w całości pokryły koszty związane ze zmianą planu miejscowego, art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma w ogóle zastosowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bez względu na to jaki podmiot jest inicjatorem jego powstania, zawsze jest wynikiem działania organów gminy i stanowi akt prawa miejscowego, a kwestia kosztów jego wytworzenia nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanej sprawie nie budzi zastrzeżeń operat szacunkowy wyceny nieruchomości sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) - w szczególności z §50 ust. 1 i 2 i §51. Prawidłowe jest również naliczenie opłaty w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości, skoro taka właśnie stawka procentowa została określona w § 8 uchwały Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia [...].09.2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] w gminie G. - i pozostaje ona w zgodzie z zapisem art. 36 ust. 4 zd. 3 u.p.z.p.. Jako niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 37 ust. 6 u.p.z.p. Przepis ten, zobowiązujący do bezzwłocznego ustalenia opłaty, ma charakter przepisu dyscyplinującego gminę do dochodzenia należności budżetowych w terminie możliwie najkrótszym i może ewentualnie narazić jej organy na odpowiedzialność z tytułu niewywiązania się z obowiązków ustawowych, nie zaś być podstawą wyeliminowania decyzji ustalającej rentę planistyczną z obrotu prawnego w sytuacji, gdy wydana ona została po upływie dłuższego czasu, nie później jednak niż 5 lat od dnia obowiązywania nowego planu. Sąd nie dostrzegł także potrzeby występowania z pytaniem prawnym w przedstawionych w skardze kwestiach. Obowiązywanie przepisów dotyczących opracowania planu miejscowego nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, jako że sprawa ta dotyczy ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy pozostaje też okoliczność czy przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji wszedł w życie przed czy po uchwaleniu nowego planu. Istotną kwestią jest jedynie to czy art. 36 ust. 4 i następne w wersji przyjętej przez organ obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a taka właśnie sytuacja miała miejsce. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji wszedł w życie na mocy art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492, ze zm.) i obowiązuje od 21.09.2004 r. Na marginesie Sąd zaznaczył, że dokonana tą ustawą zmiana art. 36 ust. 4 miała jedynie charakter redakcyjny, gdzie pojecie "sprzedaży" nieruchomości jako podstawę ustalenia renty planistycznej zastąpiono szerszym pojęciem "zbycie" nieruchomości. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku K. i S. S., reprezentowani przez adwokata, zarzucili : 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżony wyrok rażąco narusza art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak podkreślają skarżący, na wzrost nieruchomości nie tylko wpływ ma zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również – a może przede wszystkim – takie okoliczności jak np. uzbrojenie terenu. W chwili bowiem sprzedaży zbywane nieruchomości uzbrojone były w kanalizację, prąd, gaz, sieć telefoniczną. Określając zatem kwotę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości organ winien uwzględnić jedynie wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewskazanie zatem istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między uchwaleniem planu miejscowego a wzrostem wartości przedmiotowej nieruchomości, narusza zdaniem skarżących art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W ocenie skarżących pozbawiony podstaw prawnych i sprzeczny z elementarnymi zasadami państwa prawa jest wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd, że fakt, iż skarżący pokryli w całości koszty związane ze zmianą przedmiotowego planu nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia opłaty. Wydaje się jednak, że koszty te powinny zostać uwzględnione w wymierzonej opłacie. Skarżący podnieśli również, że zaskarżony wyrok rażąco narusza konstytucyjną zasadę równości stron, gdyż ponieśli oni koszty, które nie zostały uwzględnione, przez co traktowani są gorzej niż ta strona, która nie poniosła żadnych kosztów. Ich zdaniem wyrok Sądu I instancji narusza więc rażąco art. 2 i 32 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie może być uwzględniony. Wskazany przepis nie uzależnia wysokości opłaty planistycznej od kosztów poniesionych przez właścicieli nieruchomości (związanych uchwaleniem lub ze zmianą planu i z partycypacją w kosztach uzbrojenia terenu) ale od wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Wysokość tej opłaty określa się w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości na dzień jej sprzedaży. Ustalenie wartości nieruchomości w operacie szacunkowym powinno uwzględniać wszystkie okoliczności, określone przepisami prawa. To z operatu szacunkowego powinien wynikać związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą planu) planu a wzrostem wartości nieruchomości i wielkość tego wzrostu. Jak wynika z akt sprawy i z uzasadnienia wyroku operat szacunkowy nie nasuwa zastrzeżeń. W sytuacji gdy brzmienie przepisu art. 36 ust. 4 upzp nie pozwalało na inną wykładnię niż dokonana przez Sąd I instancji, zarzut skargi kasacyjnej nie był uzasadniony. Nie można uznać za uzasadnione również zarzutów dotyczących naruszenia przez Burmistrza G. przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. (nie powiązanych zresztą ze wskazaniem naruszonych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), bo w świetle przepisu art. 36 ust. 4 uzpz zarzuty te (w kontekście ich uzasadnienia) nie mogą być uznane za zasadne. Kolejne ustawy dotyczące planowania przestrzennego przewidywały, tak jak ustawa obowiązująca, składanie wniosków o zmianę lub uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie przewidywały jednak odliczania związanych z tym kosztów. W obecnym stanie prawnym uwzględnienie argumentów skarżących, związanych z poniesionymi przez nich kosztami i "przyczynieniem się" poprzez partycypację w kosztach uzbrojenia terenu do wzrostu wartości nieruchomości, nie miało zatem podstaw. Nie mogą być uznane za uzasadnione także zarzuty niekonstytucyjności zaskarżonego wyroku. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.