II SA/Lu 50/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Magdalena Kuca, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 listopada 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania L. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 22 sierpnia 2008 r. znak: [...] nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w N. przy ul. H. w całości, tj. części murowanej nowowykonanej i części drewnianej pozostałej po starym budynku, istniejącej jako wewnętrzne wykończenie obiektu – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadzone, w dniu 7 października 2004 r. w ramach postępowania wyjaśniającego, oględziny wykazały dokonanie przez L. S. samowolnych robót budowlanych. Roboty te polegały na rozbiórce starego drewnianego budynku mieszkalnego do poziomu stropu nad parterem (rozebrano dach i ściany poddasza), wykonaniu nowej niezależnej konstrukcji budynku mieszkalnego parterowego z poddaszem mieszkalnym. Inwestorka wykonała nowe ściany zewnętrzne grubości 25 cm, z cegły ceramicznej, kratówki (konstrukcyjne), na których oparty został nowy strop żelbetowy. Ściany usytuowano na nowym fundamencie betonowym, a na ścianach zewnętrznych i wewnętrznych podciągach żelbetowych ponad stropem drewnianym wykonano nowe mury poddasza mieszkalnego i nową konstrukcję więźby dachowej. W wyniku tych robót powstał nowy budynek mieszkalny, całkowicie murowany z poddaszem użytkowym, o nowej konstrukcji i nowej architekturze. Nowelizacja ustawy Prawo budowlane, umożliwiła po 11 lipca 2003 r. legalizację samowoli budowlanej w określonych przypadkach. Uznając możliwość przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 5 listopada 2004 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 maja 2005 r., określonych dokumentów. L. S. do dnia wydania przez PINB w P., zaskarżonej decyzji nie wykonała nałożonego obowiązku. Działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane, organ pierwszej instancji nakazał rozbiórkę samowolnie wykonanego budynku. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie L. S. stwierdził, że wykonanych robót budowlanych nie można zakwalifikować jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego. Inwestorka nie odtworzyła stanu pierwotnego tylko wykonała nowy architektonicznie obiekt, o nowej konstrukcji. Do dnia wydania decyzji ostatecznej nie przedłożyła ona zarówno pozwolenia na wykonanie robót remontowych, jak i dokumentów wskazanych w postanowieniu PINB w P. z dnia 5 listopada 2004 r. Wydaną w powyższej sytuacji decyzję o rozbiórce należy uznać za zgodną z art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji zasadnie obowiązkiem rozbiórki objął również istniejącą wewnątrz nowo wybudowanego budynku część starego budynku drewnianego. Z ekspertyzy technicznej opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego inż. A. Z. wynika bowiem, że część ta nie może istnieć jako samodzielna konstrukcja z uwagi na skrócenie węgłów naroży ścian. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła L. S., nie precyzując jej żądania, tylko prosząc o możliwość zalegalizowania wykonanych robót. Podniosła w skardze, że zły stan techniczny starego budynku mieszkalnego wymagał natychmiastowych robót remontowych. Jednocześnie z podjęciem prac zabezpieczających czyniła starania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W latach 1980-1994 prowadziła roboty budowlane na podstawie otrzymanego pozwolenia na remont generalny, które przerwała z powodu braku środków finansowych. Zawarty w Studium Uwarunkowań i Kierunków Rozwoju Zagospodarowania Przestrzennego zakaz zabudowy na obszarze jej nieruchomości praktycznie ruguje ją z ojcowizny i nie pozwala na zamieszkiwanie oraz prowadzenie działalności agroturystycznej na działce, która była już wcześniej zabudowana. Nieprawdą jest, że węgły narożne ścian zewnętrznych zostały przez nią skrócone w czasie prac remontowych. Były one skracane dużo wcześniej przez jej matkę przy ocieplaniu ścian zewnętrznych tzw. supremą grubości 5 cm. Ściany te obmurowano potem cegłą kratówką, co przeciwdziałało wybrzuszeniom ścian i stanowiło ocieplenie. Wykonane roboty budowlane powinny być zalegalizowane w sytuacji, gdy nie naruszają one przepisów techniczno-budowlanych , a projekt techniczny przebudowy posiada wszystkie wymagane uzgodnienia. Kubatura budynku zasadniczo się nie zmieniła, jak również nie uległa zmianie powierzchnia zabudowy oraz funkcja i przeznaczenie budynku. Obiekt zyskał na wyglądzie, podnosząc walory estetyczne terenów spacerowych. W sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nałęczowa, a istnienie obiektu mieszkalnego nie narusza obowiązujących ustaw, to treść Studium nie może być podstawą odmowy zalegalizowania prac budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd rozpoznając sprawę bierze pod uwagę również i te naruszenia prawa, które nie zostały objęte skargą. Skarga jest zasadna z tego względu, że zmierza do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem obowiązującego prawa. Należy jednakże stwierdzić, że decyzja ta narusza prawo z przyczyn innych niż podniesione w skardze. Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie ustaliły, że roboty budowlane zrealizowane przez skarżącą inwestorkę L. S. na działce nr ewid. [...] w N. przy ul. H. polegały na rozbiórce dachu i ścian poddasza starego, drewnianego budynku mieszkalnego oraz wykonaniu na zewnętrz ścian starego budynku nowych ścian konstrukcyjnych murowanych, usytuowanych na nowym fundamencie betonowym. Na ścianach zewnętrznych i podciągach żelbetowych wewnętrznych nad stropem drewnianym wykonane zostały nowe mury poddasza mieszkalnego i nowa konstrukcja więźby dachowej. Skarżąca nie kwestionowała powyższych ustaleń. W wyniku wykonanych robót powstał budynek o nowej konstrukcji i nowej architekturze, o zwiększonych gabarytach i zwiększonej (poprzez obudowanie z zewnątrz starego domu mieszkalnego) powierzchni zabudowy. Prawidłowo zatem w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, przyjęły organy orzekające, iż zakresu wykonanych robót nie można zakwalifikować jako remont, bo stanowiły one w istocie budowę i na ich wykonanie należało uzyskać uprzednią decyzję o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) statuuje zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od tej zasady zostały przewidziane odstępstwa, enumeratywnie wyliczone w przepisach art. 29-31 ustawy. Wykonane przez skarżącą roboty budowlane nie mieszczą się w katalogu tych odstępstw, a zatem należało przyjąć, że zostały one zrealizowane jako samowola budowlana. Należy przy tym zauważyć, iż skarżąca sama przyznawała w toku postępowania administracyjnego, że prowadzone w latach 1980-94 prace budowlane przerwała czyniąc starania o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W samej skardze zawarła także sformułowanie, iż chciałaby zalegalizować samowolę budowlaną. Nowelizacja ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, dokonana ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) utrzymała zawarty w art. 48 ust. 1 obowiązek nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę, ale wprowadziła regulację, że przepis ten można zastosować dopiero wtedy, gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie takiego obiektu. W myśl art. 48 ust. 2 ustawy, możliwość zalegalizowania samowolnie wybudowanego lub będącego w budowie obiektu istnieje, gdy budowa: 1. jest zgodna z przepisami o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, 2. nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Właściwy organ, stwierdzając możliwość zalegalizowania samowolnie realizowanego obiektu, jest obowiązany wydać postanowienie wstrzymujące prowadzone roboty budowlane i jednocześnie nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów, a w szczególności: - zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy dla danego terenu nie ma obowiązującego planu miejscowego, - 4 egzemplarzy projektu budowlanego opracowanego przez uprawnionego projektanta wraz z opiniami uzgodnieniami i innymi dokumentami, jeżeli są wymagane przepisami, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niespełnienie obowiązków nałożonych takim postanowieniem (niedostarczenie żądanych dokumentów, niedotrzymanie wyznaczonych terminów) pociąga za sobą wydanie nakazu przymusowej rozbiórki. W rozpatrywanej sprawie został nałożony na skarżącą postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 5 listopada 2004 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, obowiązek przedstawienia do dnia 31 maja 2005 r. zaświadczenia Burmistrza Miasta N. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego pełnobranżowego wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązku tego skarżąca nie dopełniła, a zatem organ nadzoru budowlanego obowiązany był do wydania nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót. Należy wszakże mieć na względzie, iż zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji nałożyła na skarżącą obowiązek rozbiórki nie tylko samowolnie wybudowanej części murowanej budynku mieszkalnego, ale również części drewnianej, pozostałej po starym budynku mieszkalnym. Tym samym rozbiórce miałaby podlegać część dawnego budynku drewnianego, który nie był zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, a takie rozstrzygnięcie nie znajduje prawnego uzasadnienia w przepisach art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wskazanych jako podstawa zaskarżonej decyzji. Podzielając stanowisko organu pierwszej instancji organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przyjął, że cześć starego drewnianego budynku mieszkalnego, istniejąca wewnątrz nowowybudowanego budynku podlega również rozbiórce z tej przyczyny, że nie może ona istnieć jako samodzielna konstrukcja z uwagi na skrócenie węgłów naroży ścian. W ocenie Sądu stanowisko takie nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym i jest co najmniej przedwczesne. Nie wyjaśniając należycie kwestii, czy istniejąca część starego domu mieszkalnego nie może być przywrócona do stanu poprzedniego i funkcjonować jako samodzielna konstrukcja organy orzekające naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W świetle art. 80 kpa do organów administracji państwowej należy ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zasada swobodnej oceny dowodów nie zwalnia organu od wyjaśnienia w sprawie wszystkich okoliczności istotnych dla jej ostatecznego rozstrzygnięcia. Przesłanki, którymi organ orzekający kierował się uznając określoną okoliczność za udowodnioną powinny znaleźć należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa). Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy przyjął za organem pierwszej instancji, iż konieczność rozbiórki drewnianej części budynku, nie powstałej w warunkach samowoli budowlanej wynika z wykorzystania części ścian starego budynku do wewnętrznego wykończenia nowego budynku, np. jako ścianek działowych czy boazerii. Stary budynek technicznie nie stanowi już samodzielnej konstrukcji i z tej przyczyny konieczna jest rozbiórka nowowybudowanej i starej części w całości. Stanowisko takie oparte zostało wyłącznie na ekspertyzie technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego A. Z. Zauważyć należy, że znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy ekspertyza sporządzona została na zlecenie skarżącej L. S. W treści tej ekspertyzy autor stoi na stanowisku, iż skarżąca dokonywała docieplenia, modernizacji i remontu obiektu i konkluduje, iż powinna ona uzyskać zgodę na dalszą kontynuację robót budowlanych. Oceniając tę ekspertyzę jako dowód w sprawie organy nie wyjaśniły, czy podziela opinię rzeczoznawcy w całości, czy też nie zgadzają się z tą opinią i z jakich przyczyn. Wybiórczo organy administracji oparły się na treści tej ekspertyzy stwierdzając, że nie jest możliwa rozbiórka części nowowybudowanej bez części drewnianej, która nie może istnieć jako samodzielna konstrukcja wskutek skrócenia naroży ścian. Stwierdzenie, iż z ekspertyzy tej miałoby wynikać, że części drewnianej konstrukcji zostały wykorzystane jako ścianki działowe, czy boazeria nie znajdują potwierdzenia w treści tej ekspertyzy. W ekspertyzie nie zostało też zawarte określenie, iż stara część drewniana nie istnieje jako samodzielna konstrukcja, a jedynie, że rozbiórka obudowy starego budynku drewnianego może spowodować uszkodzenie, czy zawalenie się najsłabszego elementu konstrukcyjnego, bo naroża ścian posiadają skrócone węgły. Taka ocena dowodu, jakiej dokonały organy orzekające nie mieści się już w granicach swobodnej oceny dowodu, lecz nosi cechy dowolności. Należy mieć także na uwadze, iż skarżąca kilkakrotnie podkreślała, że do skrócenia węgłów nie doszło w trakcie prowadzonych przez nią robót budowlanych. Węgły te zostały skrócone znacznie wcześniej, przy ocieplaniu ścian przez jej matkę i drewniany budynek był wykorzystywany do celów mieszkalnych mimo skrócenia tych węgłów. Organy orzekające winny zatem w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić kwestię możliwości nakazania rozbiórki wyłącznie tej części obiektu budowlanego, która została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c", art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.