II FSK 1446/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Sędzia del. WSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Protokolant Dorota Żmijewska, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Po 1470/08 w sprawie ze skargi T. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia 22 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od T. K. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w P. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T.K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia 22 września 2008 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Stan sprawy Sąd przedstawił następująco: Na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 15 maja 2007 r., wystawionych przez wierzyciela - Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w P., Inspektorat P. III, Dyrektor I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. wszczął postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego T.K. w celu wyegzekwowania zaległości z tytułu niezapłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za lipiec 1999 r. oraz poszczególne miesiące od lutego 2000 r. do lipca 2001 r. Łączna kwota zaległości wynosiła 48.309,86 zł (bez odsetek za zwłokę). W dniu 17 maja 2007 roku zobowiązanemu doręczone zostały odpisy tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniami o zajęciu wynagrodzenia za pracę. Pismem z dnia 4 kwietnia 2008 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na przedawnienie egzekwowanych należności, które nastąpiło we wrześniu 2006 r. Skarżący podniósł, że nowelizacja regulujących okres przedawnienia przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., dalej: u.s.u.s.), która weszła w życie dnia 1 stycznia 2003 r., pozostała bez wpływu na okres przedawnienia dochodzonych zaległości. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2008 r. wierzyciel – Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w P., żądanie umorzenia postępowania egzekucyjnego uznał za bezzasadne, stwierdzając, że dochodzone zaległości nie uległy przedawnieniu ze względu na przedłużenie z dniem 1 stycznia 2003 r. okresu przedawnienia nieprzedawnionych w tym dniu zaległości składkowych do 10 lat licząc od dnia, w którym stały się one wymagalne. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2008 r. Dyrektor I Oddziału ZUS w P. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego powołując się na stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Wskazał, że wprowadzony nowelizacją 10-cioletni okres przedawnienia stosuje się do wszystkich składek, również do tych, które były nieprzedawnione w dniu wejścia w życie nowelizacji, to jest w dniu 1 stycznia 2003 r.; dotyczy to również składek na ubezpieczenie zdrowotne, stanowiących przedmiot sporu. Na postanowienie organu egzekucyjnego skarżący wniósł zażalenie, w którym przedstawił argumentację zbieżną ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu pisma z dnia 4 kwietnia 2008 r. Postanowieniem z dnia 22 września 2008 r. Dyrektor Izby Skarbowej w P. utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 29 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.) przesądza o braku uprawnienia organu egzekucyjnego do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny winien wyłącznie badać z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz sprawdzić, czy tytuł wykonawczy zawiera wszystkie elementy niezbędne do wszczęcia na jego podstawie egzekucji. Organ egzekucyjny nie był zatem władny badać, czy roszczenie uległo przedawnieniu, przy czym zdaniem organu odwoławczego do przedawnienia egzekwowanej zaległości nie doszło. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając błędną wykładnię prawa polegającą na przyjęciu, że przepis o 10-cioletnim okresie przedawnienia znajduje zastosowanie również do zaległości powstałych przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Ponieważ w decyzji III Inspektoratu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. z dnia 13 lipca 2008 r., określającej wysokość zadłużenia zobowiązanego, stwierdzono, że termin wymagalności ostatniej z dochodzonych zaległości przypadał na lipiec 2001 r., zgodnie z art. 24 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym w dniu wymagalności zobowiązania, zaległości te winny ulec przedawnieniu po 5 latach, a więc w sierpniu 2006 r. Skarżący podniósł, że interpretacja prowadząca do odmiennego wniosku godzi w elementarne prawa konstytucyjne. Wskazał także, że w sierpniu 2006 r. nie nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia składek i powołał się na umorzenie postępowania egzekucyjnego, dokonane w 2002 r. na podstawie protokołu o stanie majątkowym zobowiązanego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny Poznaniu wskazał, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ ten z urzędu bada tylko dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz sprawdza, czy tytuł wykonawczy zawiera wszystkie elementy określone w art. 27 u.p.e.a. Brak uprawnienia do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym oznacza, że zarzut zobowiązanego oparty na twierdzeniu, że roszczenie uległo przedawnieniu (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.), nie może być uwzględniony przez organ egzekucyjny w sytuacji, gdy wierzyciel w wypowiedzi udzielonej w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a. nie potwierdził tego zarzutu, a inne podstawy merytoryczne do uwzględnienia zarzutu z urzędu nie występują. Zgodnie z chronologiczną regułą kolizyjną (lex posteriori derogat legi priori) do sprawy zastosowanie ma ustawa nowa, zwłaszcza, że ustawodawcy przysługuje prawo zmiany terminów przedawnienia, nawet w trakcie ich biegu, ponieważ nie istnieje prawo do przedawniania, które jako prawo nabyte dłużnika podlegałoby ochronie. Nie dochodzi tu do działania prawa wstecz, ponieważ zobowiązanie jest nadal to samo; ustawodawca nie możne jedynie wydłużyć terminu przedawnienia roszczenia, które już przedawnieniu uległo. Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 24 u.s.u.s., polegającą na zastosowaniu w sprawie tego przepisu w brzemieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wyraził pogląd, że akceptacja przyjętego w sprawie stanowiska prowadzi do skutku w postaci działania prawa wstecz i tym samym narusza art. 2 Konstytucji RP. W piśmie procesowym z dnia 20 lipca 2009 r. – zatytułowanym jako odpowiedź na skargę kasacyjną, ale wniesionym po upływie 14 dni od dnia doręczenia mu skargi kasacyjnej (art. 179 P.p.s.a.) - Dyrektor Izby Skarbowej w P. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na mocy art. 33 pkt 1 u.p.e.a. może być przedawnienie egzekwowanego obowiązku. Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzut taki organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, przy czym w zakresie zarzutów, o których mowa, między innymi, w punkcie pierwszym art. 33 u.p.e.a., wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Jakkolwiek art. 83c ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje, jednakże za uprawniony należy przyjąć pogląd, w myśl którego z art. 135 P.p.s.a. wyprowadzić można umocowanie sądu administracyjnego do kontroli prawidłowości niezaskarżalnego odrębnie postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zawierającego stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów, przy badaniu zasadności skargi zobowiązanego na postanowienie dyrektora izby skarbowej, rozpatrującego jako organ odwoławczy zażalenie zobowiązanego na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2008 r., II FSK 456/07). Dlatego też, pomimo związania stanowiskiem wierzyciela zarówno organu egzekucyjnego, którym w rozpoznawanej sprawie był Dyrektor I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P., jak i organu odwoławczego w postępowaniu egzekucyjnym, którym w rozpoznawanej sprawie był Dyrektor Izby Skarbowej w P., i pomimo, że w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie zobowiązanemu nie przysługiwało, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu był umocowany do przeprowadzenia kontroli pod względem zgodności z prawem także postanowienia wierzyciela zawierającego stanowisko w sprawie zgłoszonych zarzutów, którym w rozpoznawanej sprawie był Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w P., Inspektorat P. III. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu trafnie wywiódł, że przedłużenie terminu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z pięciu do dziesięciu lat stosuje się do wszystkich tych należności, których termin przedawnienia nie ekspirował do dnia wejścia w życie nowelizacji wprowadzającej nowy termin przedawnienia. Należy bowiem zauważyć, że ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) nie zawierała przepisów przejściowych, które uzasadniałyby odstąpienie od obowiązku stosowania ustawy nowej od dnia jej wejścia w życie, to jest od dnia 1 stycznia 2003 r., zwłaszcza, że – jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 maja 2004 r. (SK 44/03) – w przypadku braku regulacji intertemporalnej w ustawie zmieniającej kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta, tyle, że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy zmieniającej. Dlatego też zastosowanie do egzekwowanych zaległości (należności składkowych), powstałych przed dniem 1 stycznia 2003 r., art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu nadanym mu ustawą nowelizującą, było prawidłowe, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu aprobując takie stanowisko organów administracji także postąpił prawidłowo i – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej – art. 24 ust. 4 u.s.u.s. nie naruszył. Należy podkreślić, że zastosowanie cytowanego przepisu w nowym brzmieniu nie prowadzi do retroaktywności prawa z naruszeniem zasady praworządności, określonej w art. 2 Konstytucji RP, ponieważ – jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 maja 1986 r. (U 1/86) – zasada niedziałania prawa wstecz zakazuje regulacji zdarzeń prawnych i ich skutków zrealizowanych w czasie, gdy określony przepis jeszcze nie obowiązywał, ale nie dotyczy sytuacji, gdy stosunek prawny trwa w momencie wejścia w życie przepisów wprowadzających nowy reżim prawny. Skoro zatem do dnia wejścia w życie wymienionej nowelizacji ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zaległości skarżącego z tytułu składek przedawnieniu jeszcze nie uległy, oznacza to, że w momencie wejścia w życie przepisów wydłużających termin przedawnienia tych zaległości stosunek prawny, z którego wynikała powinność ich uiszczenia, jeszcze trwał, a więc nie był zrealizowany w czasie. Wskutek tego wydłużenie terminu przedawnienia nie wiązało się z działaniem prawa wstecz. Z powyższych przyczyn wobec stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.