II OSK 308/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del WSA Leszek Kamiński Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt VIII Sa/Wa 535/08 w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie budynku oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 535/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie budynku. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na J. i W. K. karę w wysokości 5000 (pięciu tysięcy) zł. z tytułu nielegalnego użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w W. przy ul. [...]. Podczas oględzin ustalono, iż na działce znajduje się budynek gospodarczy, który został przebudowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. wydanego przez Starostę G. Stwierdzono, że w dniu kontroli obiekt jest użytkowany, bowiem znajdują się w nim: ciągnik rolniczy, taczki, opryskiwacz oraz inny drobny sprzęt rolniczy. W konsekwencji ustalono, że inwestor przystąpił do użytkowania nie zawiadamiając o zakończeniu budowy obiektu budowlanego. W związku z tym zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane organ wymierzył inwestorowi karę z tytułu nielegalnego użytkowania w wysokości 5.000 zł. W wyniku wniesionego zażalenia, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uznając że jest ono zgodne z prawem. Rozpoznając skargę na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż jest ona niezasadna. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, podzielając ustalenia faktyczne organów administracji, wskazał, iż wbrew zarzutom skargi, organ pierwszej instancji powołał prawidłową podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Sąd nie podzielił również twierdzeń skarżącego co do konieczności poprzedzenia nałożenia kary przeprowadzeniem obowiązkowej kontroli o jakiej mowa w art. 59 a ustawy Prawo budowlane. Sąd nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącego, iż wskazane przepisy odnoszą się jedynie do budynków powstających i nie mogą mieć zastosowania do przebudowy. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że inwestor otrzymał na przebudowę budynku gospodarczego pozwolenie Starosty G. z dnia [...] listopada 2004 r., dlatego też w ocenie Sądu oraz w oparciu o przedstawione w wyroku orzecznictwo NSA, przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane nie ogranicza się jedynie do sytuacji wybudowania obiektu budowlanego, a odnosi się do wszystkich sytuacji, w których przed rozpoczęciem robót budowlanych wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł W. K., wskazując na: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), tj. art. 54 w związku z art. 57 ust. 1 oraz art. 3 pkt 6 i 7a ustawy Prawo budowlane, przez błędną wykładnię prowadzącą do wadliwego ustalenia, iż w sprawie ma zastosowanie art. 57 ust 7 Prawa budowlanego, 2. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 151, 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości na podstawie art. 185 p.p.s.a zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w związku z faktem naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku uwzględnienia żądania skarżący wniósł o zwrot kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż ani organy nadzoru budowlanego, ani też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącego okoliczności, iż przedmiotowa przebudowa polegała jedynie na zmianie konstrukcji dachu i otworów drzwiowych. Tak określony w decyzji administracyjnej i zatwierdzonym projekcie, zakres robót budowlanych, nie wyłączał w ocenie skarżącego kasacyjnie, możliwości użytkowania przebudowywanego obiektu gospodarczego - zgodnie z jego przeznaczeniem. Skoro zatem, inwestor mógł legalnie użytkować przebudowywany budynek gospodarczy, to brak jest podstaw do wymierzenie mu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Jak podnosi dalej skarżący kasacyjnie z literalnego brzmienia "wzniesienia obiektu" wypływa wniosek, że chodzi o obiekt zbudowany od podstaw, tzn. od fundamentów czyli o "budowę". Ponadto przepisu art. 54 Prawa budowlanego nie można interpretować w oderwaniu od w art. 57, który w ust 1 określa jakie dokumenty inwestor jest obowiązany dołączyć "do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie." Jak wskazano w skardze kasacyjnej zgodnie z definicją legalną (art. 3 pkt 6 prawa budowlanego) przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, natomiast przez "przebudowę" należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Skoro "przebudowa" jest zatem inną formą robót budowlanych niż "budowa", to obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego (art. 54 i art. 57 ust. l Prawa budowlanego), nie dotyczy zakończenia robót budowlanych będących jedynie przebudową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nieprawidłowy jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) tej ustawy. Zgodnie bowiem z pierwszym z wyżej wymienionych przepisów w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, a zgodnie z art. 145 p.ps.a. w powoływanym wyżej zakresie, sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem jednocześnie naruszyć przepisu nakazującego w określonych warunkach oddalić skargę w powiązaniu z przepisem nakazującym uchylenie zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt II FSK 493/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) bądź lit. b) tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej w żaden sposób nie wykazano, by w rozpoznawanej sprawie miało miejsce tego rodzaju uchybienie i Naczelny Sąd Administracyjny również nie dopatrzył się w zaskarżonym wyroku takiej wadliwości. Podkreślić należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie omawianego zarzutu w istocie sprowadza się jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną prawną dokonaną przez organ odwoławczy, którą Sąd pierwszej instancji zaaprobował. Za chybiony uznać należy również zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię art. 54 w związku z art. 57 ust. 1 oraz art. 3 pkt 6 i 7a ustawy Prawo budowlane. Stosownie do zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane definicji "robót budowlanych" przez pojęcie to należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Analizując powyższą definicję robót trzeba też mieć na uwadze wymóg zawarty w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tejże ustawy. W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest, iż inwestor dla realizacji robót budowlanych dotyczących przebudowy obiektu uzyskał pozwolenie na budowę zawarte w decyzji Starosty G. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]. Wskazać zatem należy, iż przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane dotyczy użytkowania obiektów budowlanych dla wzniesienia, których wymagane jest pozwolenie na budowę. Pojęcia "wzniesienia" użytego w przytoczonym wyżej przepisie nie można ograniczać tylko do obiektów realizowanych od podstaw, jak wywodzi autor skargi kasacyjnej. Przypisywanie takiego znaczenia użytemu w tej normie pojęciu nie znajduje żadnego uzasadnienia, ani w treści tegoż przepisu przy uwzględnieniu też jego całej treści, ani też przy analizie wszystkich norm prawnych zawartych w omawianej ustawie. Z tego względu wskazane wyżej okoliczności nie pozwalają na zaakceptowanie stanowiska strony skarżącej, iż gdy obiekt budowlany podlega jedynie "przebudowie", mimo że jest ona realizowana w oparciu o wydane pozwolenie na budowę, to wskazania zawarte w art. 54 ustawy Prawo budowlane nie mają zastosowania, bowiem ta norma prawna obejmuje wyłącznie sytuacje, gdy miało miejsce "wzniesienie", czyli wybudowanie od podstaw obiektu budowlanego. Wyraz "wzniesienie" użyty w wyżej wymienionych przepisach należy rozumieć w kontekście całego zdania wyrażającego pewną normę prawną, a nie w oderwaniu od tego jako samodzielny zwrot. Z przepisów art. 54 i art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jasno wynika, że przepisy te dotyczą inwestycji, na realizację której wymagane jest pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto zatem, że w tym przypadku wyraz "wzniesienie" jest synonimem pojęcia "budowa" w rozumieniu art. 3 pkt 6 ww. ustawy (wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., II OSK 1487/08) Stwierdzić zatem należy, iż wobec ziszczenia się wymogów art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane brak było podstaw do zakwestionowania przyjętego w zaskarżonym wyroku stanowiska w tym zakresie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.