VI SA/Wa 336/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. dalej jako u.d.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa po rozpatrzeniu wniosku A. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2008 r. odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości W. Zajmując stanowisko w sprawie organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p. zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Działka, do której skarżący ubiega się o zezwolenie na zjazd, powstała z podziału działki nr [...], która była skomunikowana z drogą publiczną poprzez drogę powiatową nr [...]. Warunkiem podziału nieruchomości nr [...] na działki od numeru [...] do numeru [...] było ustanowienie odpowiedniej służebności, w tym dla działki nr [...] - służebności przejazdu przez działkę nr [...]. Wskazany sposób komunikacji jest zgodny zarówno z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami jak również z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, iż droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została do dróg głównych klasy GP, na których w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Organ uznał, iż zezwolenie na lokalizację zjazdu byłoby sprzeczne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa nakazującymi ograniczanie liczby i częstotliwości zjazdów z dróg klasy GP, jako elementów obniżających poziom bezpieczeństwa ruchu na drodze. Na poparcie swojego stanowiska organ wskazał na przyjętą linię orzecznictwa, zgodnie z którą decyzja wydana na podstawie art. 29 u.p.d. ma charakter uznaniowy, każdy zjazd stanowi dodatkowe źródło kolizji na drodze, zwiększające zagrożenie wskazanego wyżej bezpieczeństwa ruchu a prawo własności może doznać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Organ podkreślił także, iż dokonując zakupu działki skarżący był świadomy sposobu jej skomunikowania i związanych z tym niedogodności. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. A., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 11 i 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organowi nieustosunkowanie się do podniesionych zarzutów i nierozpatrzenie sprawy zgodnie z uzasadnionym interesem strony. Zdaniem skarżącego w istniejącym stanie faktycznym można pogodzić interes społeczny ze słusznym interesem strony. Natężenie ruchu na przedmiotowej drodze, na skutek uruchomienia równoległego odcinka autostrady [...], zostało znacząco ograniczone czego organ nie uwzględnił powołując się na nieaktualne pomiary natężenia ruchu. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wskazał ponadto, iż aktualne natężenie ruchu nie może stanowić odstępstwa od zasady głównej jaką jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych, badania natężenia ruchu przeprowadzane są co pięć lat, a jego wyniki stanowią wyłącznie jeden z elementów oceny występowania i zmian natężenia ruchu na drodze. Co więcej, przedmiotowa działka jest zlokalizowana w strefie oddziaływania skrzyżowania o ruchu okrężnym drogi krajowej nr [...] z ulicą K., co uniemożliwia sugerowane przez skarżącego wykorzystanie istniejącego wolnego pasa ziemi oddzielającego działkę od drogi publicznej dla wyposażenia ewentualnego zjazdu w pas dla pojazdów skręcających w lewo oraz pasa wyłączeń i włączeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) stanowiący, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego organu, co oznacza, że organ może, ale nie musi wyrazić zgody na budowę lub przebudowę zjazdu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 1219/2000 niepubl., wyrok NSA z dnia 1 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA 3036/95, ONSA 1998/1/12; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 303/99, LEX nr 46768; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2003 r., sygn. akt IV SA2605/00, ONSA 2004/2/58 i in.). Wyroki NSA określają również, jakie powinny być granice tego uznania. I tak, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 13 lutego 2001 r. wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji państwowej następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 kpa interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, ale zakres tej kontroli jest ograniczony - Sąd bada, bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. A zatem badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 kpa powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera szczegółowe wskazania odnoszące się do kryteriów udzielania zgody na zjazd. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, LEX nr 46764: "1. Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (...)". NSA podnosił również znaczenie wymagań technicznych (wyrok z dnia 15 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1193/97, LEX nr 41398) wskazując, iż "odpowiedzialność organów administracji dróg publicznych za właściwe kształtowanie warunków komunikacji drogowej, między innymi przez wyrażanie zgody w przedmiocie wykonania lub przebudowy zjazdów z dróg przez nich administrowanych, mieści w sobie również obowiązek przestrzegania wytycznych projektowania dróg, zawierających podstawowe dla bezpieczeństwa ruchu normy techniczne". Należy podkreślić, że wydając decyzję w kwestii zgody na budowę lub przebudowę zjazdu organ administracji kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Zdaniem Sądu, dokonana w niniejszej sprawie przez organ ocena materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń. Bezsporne jest, iż droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana jako droga główna ruchu przyspieszonego klasy GP. Tym samym zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. stosowanie zjazdów z tej drogi powinno mieć charakter wyjątkowy. Przeciwko usytuowaniu zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżącego przemawia fakt, iż przedmiotowa nieruchomość ma zapewnioną obsługę komunikacyjną. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych nieruchomość skarżącego o nr [...] oraz działka sąsiednia o nr [...] powstały z podziału działki o nr [...] posiadającej dostęp do drogi publicznej- ul. K. - poprzez drogę powiatową nr [...]. Projekt podziału nieruchomości pierwotnej, zatwierdzony decyzją Burmistrza W. z dnia [...] września 2003 roku zawierał warunek, iż przy zbywaniu nowo wydzielonych działek zostanie ustanowiona dla nich odpowiednia służebność (droga) w tym dla działki skarżącego - służebność przejazdu przez działkę sąsiednią o nr [...]. W akcie notarialnym z dnia [...] października 2005 roku dotyczącym umowy sprzedaży przedmiotowej działki wpisane zostało nieodpłatne prawo służebności gruntowej polegające na prawie przechodu i przejazdu po działce nr [...]. W tym miejscu przypomnieć należy, iż w myśl art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (Dz. U. nr 261, poz. 2603 ze zm.) podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Niewątpliwie podział działki pierwotnej, do której zapewniony był dojazd, bez wydania zezwolenia na budowę nowego zjazdu, stwarza dla ich właścicieli problemy, ale jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1118/01 "nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej, wbrew przepisom prawa powszechnie obowiązującego". W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, iż wybudowanie wnioskowanego zjazdu stanowiłoby zagrożenie bezpieczeństwa i ograniczenie płynności ruchu. Reasumując powyższe Sąd doszedł do przekonania, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw, aby skutecznie zarzucić Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydał zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalił stan faktyczny zgodnie wyrażonymi zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów wyrażonymi w art. 7, 8 oraz 77 kpa. Ponadto, organ słusznie zastosował się do zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Tym samym Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.