I SA/Wa 78/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Monika Nowicka Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skarg Firmy [...] "B." Spółka Jawna, J. i C. B. w N. i T. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz T. S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z [...] listopada 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1992 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Miasto [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obręb [...]. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Miasto [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obręb [...], jako działka nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po wszczęciu na wniosek T. S. postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1992 r., decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., stwierdził nieważność wskazanej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność. Decydujące znacznie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, o której wyżej mowa. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] powstała z parcel stanowiących m. in. współwłasność K. A. – w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła współwłasność jej spadkobierców, a zatem nie podlegała komunalizacji z mocy prawa. Istotne znaczenie dla przedmiotowego rozstrzygnięcia miał wyrok Sądu Okręgowego w N. z dnia [...] kwietnia 2005 r., sygn. akt [...] stwierdzający, że nie istniały przesłanki do przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 lit. B dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. (tekst jednolity: Dz.U z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.) na rzecz Skarbu Państwa majątku składającego się m. in. z nieruchomości objętej kontrolowaną decyzją komunalizacyjną. Do akt postępowania dołączono odpis z księgi wieczystej nr [...] (wg stanu na dzień 30 kwietnia 2008 r.) z którego wynika, że działka nr [...] stanowi własność Firmy "B." – Spółka Jawna J. i C. B. Gmina N. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1994 r., repertorium A nr [...] oddała w użytkowanie wieczyste R. w N. działkę nr [...] oraz dokonała nieodpłatnego przeniesienia własności budynków i urządzeń jako odrębnych od gruntu przedmiotów własności na ten podmiot. Z § 1 ww. aktu notarialnego wynika, że znajdujące się na działce nr [...] budynki i urządzenia zostały wybudowane ze środków własnych nabywcy, tj. R. w N. Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej nr [...] i prawo własności znajdujących się na niej budynków na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1999 r., repertorium A Nr [...] zostało przeniesione na rzecz firmy "B" – Spółka Jawna J i C. B. Następnie decyzją z [...] grudnia 1999 r., znak [...] Prezydent Miasta N. orzekł przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętej KW Nr [...], stanowiącej działkę nr [..], w prawo własności. Organ wskazał, że nabycie prawa własności przez Firmę "B" – Spółka Jawna J. i C. B. stanowi konsekwencję nie decyzji komunalizacyjnej, ani też aktu notarialnego, ale ww. decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta N. z dnia [...] grudnia 1999 r., znak: [...]. Skutki prawne tej decyzji mogą być odwrócone przez organ administracji na drodze postępowania administracyjnego. Skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wnieśli: Firma "B" Spółka Jawna, J. i C. B. w N. oraz T. S. Firma "B" Spółka Jawna, J. i C. B. wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 2 Kpa oraz art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ pominął czynności cywilno – prawne, które wystąpiły w okresie od daty wydania decyzji komunalizacyjnej tj. [...] czerwca 1992 r. do dnia [...] grudnia 1999 r., a które w istocie stanowiły podstawę wydania decyzji Prezydenta Miasta N. z [...] grudnia 1999 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, w prawo własności. W ocenie skarżącego decyzja komunalizacyjna z [...] czerwca 1992 r. umożliwiła podjęcie wszystkich tych czynności prawnych, czym wywołała nieodwracalne skutki, gdyż nie można ich zniweczyć aktem administracyjnym. Nie można więc stwierdzić nieważności tej decyzji. T. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] czerwca 2008 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 156 § 2 Kpa poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że nie zaszła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody N. z [...] czerwca 1992 r. tj. uznanie, że decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym nie ma możliwości odwrócenia skutków prawnych, jakie wywołała wydana z rażącym naruszeniem prawa decyzja komunalizacyjna z [...] czerwca 1992 r., 2) naruszenie art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten nie znajduje w sprawie zastosowania, a w konsekwencji odmówienie nabywcom prawa użytkowania wieczystego ochrony wynikającej z tego przepisu mimo, że umowa na podstawie której doszło do przeniesienia prawa użytkowania wieczystego między R. w N. a Firmą "B" Spółka Jawna, J. i C. B., miała charakter odpłatny, a nabywcy pozostawali w dobrej wierze. W odpowiedzi na skargi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargi są uzasadnione. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] czerwca 1992 r. uznając, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32,poz.191, ze zm.), gdyż objęta tą decyzją nieruchomość położona w N., oznaczona nr [...], w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa lecz była własnością, osób fizycznych. Ta podstawa stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, nie jest kwestionowana przez strony postępowania i znajduje potwierdzenie w materiale dokumentacyjnym jak i w bezspornie ustalonym na jego podstawie, przez organ nadzoru, stanie faktycznym sprawy. Organ nadzoru uznał również, że w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka określona w art. 156 § 2 Kpa, której wystąpienie uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji albowiem decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Odmiennego zdania są skarżący. Dla rozstrzygnięcia czy decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne koniecznym jest przeanalizowanie czynności prawnych i zdarzeń prawnych, które nastąpiły po wydaniu tej decyzji. Z materiału dokumentacyjnego wynika, że po wydaniu decyzji komunalizacyjnej przez Wojewodę N. z [...] czerwca 1992 r., gmina N., która nabyła własność przedmiotowej działki gruntu , aktem notarialnym z [...] sierpnia 1994 r. Rep. A nr [...] oddała w użytkowanie wieczyste R. w N. w upadłości działkę gruntu objętą komunalizacją oraz nieodpłatnie przeniosła własność budynków i urządzeń zlokalizowanych na tej działce na rzecz tejże spółdzielni. Następnie syndyk masy upadłości R. w N., aktem notarialnym z [...] lutego 1995 r. Rep. A Nr [...] sprzedał prawo użytkowania wieczystego skomunalizowanej nieruchomości oraz własność budynków stanowiących przedmiot odrębnej od gruntu własność M. B., C. B. i K. B. – po 1/3 części każdemu. Następnie na skutek dalszych czynności cywilno – prawnych, dokonanych w formie aktów notarialnych nastąpił dalszy obrót prawem użytkowania wieczystego działki jak i prawem własności budynków posadowionych na tej działce tak, że ostatecznie użytkowanie wieczyste gruntu i własność budynków i urządzeń przeszły na skarżącą spółkę aktem notarialnym z [...] kwietnia 1999 r. Na wniosek spółki decyzją z [...] grudnia 1999 r. nastąpiło przekształcenie prawa wieczystego użytkowania działki nr [...] w prawo własności tej działki. Z powyższych ustaleń wynika, że po stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości przez Miasto N. decyzją komunalizacyjną, kontrolowaną w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym, gmina zawarła umowę o oddaniu skomunalizowanej nieruchomości w użytkowanie wieczyste [...] w upadłości, a ta umowa sprzedaży przeniosła prawo użytkowania wieczystego na rzecz innych osób. Po czym nastąpił dalszy obrót prawem użytkowania wieczystego do tej nieruchomości w drodze kolejnych umów notarialnych. Umowy te nie były poprzedzone żadnymi innymi decyzjami administracyjnymi. Te czynności prawne nastąpiły po wydaniu decyzji komunalizacyjnej i, w ocenie Sądu, są jej następstwem. Na skutek skomunalizowania nieruchomości nastąpiła zmiana podmiotu uprawnionego do rozporządzania tą nieruchomością i ten podmiot rozporządził nieruchomością w taki sposób, że obciążył ją prawem użytkowania wieczystego wyłącznie na podstawie czynności cywilno – prawnej, bez uprzedniego umocowania tej czynności w decyzji administracyjnej. To prawo użytkowania wieczystego stało się następnie przedmiotem dalszego obrotu cywilno – prawnego. W tej sytuacji decyzja komunalizacyjna z [..] czerwca 1992 r. wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa cywilnego. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji uchylałoby ten skutek, jednak organy administracji publicznej nie są do tego uprawnione. Możliwość rozporządzania nieruchomością należy rozumieć jako powstanie skutku prawnego, którego organ administracji nie może odwrócić własnym działaniem. Tak więc po wydaniu decyzji komunalizacyjnej przez Wojewodę [...] z [...] czerwca 1992 r. skutki prawne wywołały czynności cywilnoprawne, jakimi w niniejszej sprawie są umowy obciążenia skomunalizowanej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego a następnie sprzedaży tego prawa, które to skutki nie podlegają uchyleniu czy zniesieniu aktem administracyjnym. Uwzględniając powyższe wywody należy stwierdzić, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] czerwca 1992 r., wydana z rażącym naruszeniem prawa, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. W tej sytuacji nie stwierdza się nieważności decyzji, a organ winien, stosownie do regulacji zawartej w art. 158 § 2 Kpa, ograniczyć się do stwierdzenia wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Zaskarżone decyzje zapadły więc z naruszeniem art. 156 § 2 Kpa i art. 158 § 1 Kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. C, art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.