II SA/Gd 16/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Sekretarz sądowy Marta Sankiewcz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. S. i E. S. na decyzję Wojewody z dnia 12 listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargi. Decyzją z dnia 25 czerwca 2008 r., nr [...] Starosta na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3 i art. 150 § 1 k.p.a. odmówił J. S. wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z funkcją biurową (1/2 bliźniaka) na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości R. W uzasadnieniu wskazano, że na wniosek P. K., Starosta z siedzibą w P. G. dnia 30 listopada 2001 r. wydał decyzję nr [...] udzielającą mu pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z funkcją biurową, na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości R. W dniu 14 lipca 2006 r. do Starosty z siedzibą w P. G. wpłynęło pismo J. S., informujące, że jako strona nie brała ona udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania P. K., pozwolenia na użytkowanie. Organ wskazał, iż w związku z faktem, że 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), zmieniająca kompetencje organów w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektów - ze Starosty na Inspektora Nadzoru Budowlanego - postanowieniem z dnia 18 lipca 2006 r. nr [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Starosta przekazał sprawę celem rozpatrzenia do Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu właściwego. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 3 kwietnia 2007 r. Nr [...] odmówił wznowienia postępowania, wskazując, iż wniosek o wznowienie postępowania wniesiono z przekroczeniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. S., decyzją z dnia 11 maja 2007 r. Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi J. S., na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzję organu II instancji jaki i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości, wskazując, iż z treści art. 150 § 1 k.p.a. wynika, iż organem administracji publicznej właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, tj. Starosta. Starosta ponownie rozpatrując sprawę ustalił, że J. S. pismem Starosty z dnia 2 sierpnia 2002r. Nr [...] została poinformowana o udzieleniu decyzją z dnia 30 listopada 2001r. Nr [...] P. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z funkcją biurową na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości R. Również Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 27 sierpnia 2002 r. Nr [...] poinformował J. S. o zakończonym decyzją ostateczną postępowaniu w tej sprawie. Organ podkreślił, że pismem z dnia 20 września 2002 r. J. S. poinformowała Inspektora Nadzoru Budowlanego, że "w związku z wyjaśnieniem sprawy na przedstawiony temat, kontynuowanie sprawy stało się zbędne". Organ wskazał, iż J. S. dowiedziała się o nowych okolicznościach faktycznych stanowiących podstawę do wznowienia postępowania jak również o decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w 2002 r. Wystąpiła ona zatem z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie po terminie wynikającym z art. 148 § 1 k.p.a., co uzasadnia odmowę wznowienia postępowania. Organ podkreślił, iż obowiązany jest badać z urzędu zachowanie terminu z art. 148 § 1 k.p.a., a wznowienie postępowania, pomimo uchybienia terminowi, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych. J. S. w odwołaniu od powyższej decyzji wskazała, iż bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Stwierdziła ona, iż przez wiele lat nie wiedziała, że właściciel sąsiedniej posesji powinien uzyskać jej pisemną zgodę na zmianę projektu budowlanego, a przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie organ winien ocenić wpływ odstępstw od projektu na jej budynek. Skarżąca wskazała na przesunięcie ściany budynku, brak muru przeciwpożarowego, niedostosowanie ławy fundamentowej do zwiększonego o jedną kondygnację ciężaru budynku, przesunięcie dachu poza granice jej działki. Skarżąca stwierdziła, iż zgłaszała uwagi dotyczące inwestycji sąsiada kierownikowi budowy realizującemu jej budynek, lecz odmówił on jej pomocy. Decyzją z dnia 12 listopada 2008 r., nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust.1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że wznowienie postępowania może nastąpić, gdy zostanie stwierdzone, że wniosek pochodzi od strony postępowania, został złożony w terminie oraz, że strona powołuje się na podstawy wznowienia wymienione w art. 145 k.p.a. Brak jednego z tych elementów skutkuje wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż z akt sprawy wynika, że o wydaniu P. K. decyzji nr [...] z dnia 30 listopada 2001r. o pozwoleniu na użytkowanie, odwołująca się dowiedziała się z pisma Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 sierpnia 2002 r. nr [...], a dokumentem to potwierdzającym jest zwrotne poświadczenie odbioru przesyłki pocztowej przez skarżącą J. S. w dniu 2 września 2002 r. Skarżąca złożyła zatem wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu miesięcznego wynikającego z art. 148 k.p.a. o cztery lata. Jednocześnie organ wyjaśnił, że organem właściwym w sprawie niewłaściwego użytkowania obiektów budowlanych, w tym zagrażającego bezpieczeństwu, jest Inspektor Nadzoru Budowlanego. E. S. i J. S. w skargach od powyższej decyzji wskazali na nieprawidłowości związane z realizacją inwestycji przez P. K., odstępstwa od projektu budowlanego polegające na podwyższeniu budynku o jedną kondygnacją, przesunięciu dachu poza granice działki, przesunięciu wspólnej ściany, braku muru przeciwpożarowego. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 148 k.p.a. stanowi, iż podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Złożenie żądania wznowienia z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. uzasadnia wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Skarżąca złożyła w dniu 14 lipca 2006 r. skargę na decyzję z dnia 30 listopada 2001r. nr [...]. We wniosku wskazano, iż skarżąca nie brała udziału w postępowaniu. Skarżąca wskazała, iż w trakcie prac budowlanych prowadzonych przez P. K. nie znała go i nie miała komu zgłosić swoich uwag i stwierdziła, że połowę budynku bliźniaczego wybudowano wyższą o jedną kondygnację konstrukcję budynku, nadto zarzuciła ona brak ściany przeciwpożarowej oraz przesunięcie dachu na jej cześć nieruchomości. Pismo to potraktowane zostało przez organ jako wniosek o wznowienie postępowania. Precyzując, na żądanie organu, wniosek o wznowienie postępowania w piśmie z dnia 28 lutego 2007 r. skarżąca oświadczyła, iż domaga się wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, 1 i 5 k.p.a. Skarżąca wskazała, iż bez swojej winy nie brała udziału w prowadzonym postępowaniu co uzasadnia jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz stwierdziła, iż w sprawie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., gdyż dowody na których oparto decyzję bądź były fałszywe, skoro organ nie uwzględnił faktu nadmiernego obciążenia ławy fundamentowej wskutek zwiększenia o jedną kondygnację ciężaru budynku i braku zabezpieczenia przeciwpożarowego, bądź organ nie wiedział o tych okolicznościach a więc nie skorzystał z dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, bądź nie wyjaśnił wtedy okoliczności sprawy. Rozpatrzeniu przez organ podlegał zatem tak sformułowany wniosek. Sąd stwierdził, iż ustalenia organu I instancji, że skarżąca dowiedziała się o wydaniu decyzji oraz innych okolicznościach wskazywanych jako podstawy wznowienia już w 2002 r. są prawidłowe i znajdują oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W piśmie z dnia 2 sierpnia 2002 r. Starostwo Powiatowe poinformowało skarżącą o wydaniu na wniosek P. K. decyzji z dnia 30 listopada 2001 r. nr [...] udzielającej mu pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z funkcją biurową. Nadto o wydaniu decyzji z dnia 30 listopada 2001 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie, odwołująca się dowiedziała się z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 sierpnia 2002 r. nr [...] Niewątpliwie zatem, wniosek skarżącej złozony 14 lipca 2006 r., oparty na podstawie wznowieniowej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., został wniesiony z uchybieniem miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a., płynącego od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości. Odnośnie pozostałych okoliczności wskazywanych jako podstawy wznowienia, wskazać należy, iż wniosek złożono z uchybieniem terminu miesięcznego, wynikającego z art. 145 § 1 k.p.a. Skarżąca dowiedziała się bowiem o okolicznościach dotyczących wybudowania sąsiedniego budynku bliźniaczego znacznie wcześniej niż w 2006 r. Okoliczność wybudowania budynku wyższego o jedna kondygnację (i obciążenia w związku z tym fundamentów) oraz braku ściany przeciwpożarowej, która jak wynika z pisma skarżącej z dnia 12 maja 2002 r., winna być wyższa od dachów budynków, była niewątpliwie widoczna już w czasie budowy obiektu, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z pisma skarżącej złożonego 14 lipca 2006 r. wynika, iż widziała ona stan realizacji inwestycji i miała uwagi z tym związane, których nie zgłosiła inwestorowi. Nadto w piśmie z dnia 12 maja 2002 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego skarżąca wskazała, że sąsiedni budynek jest wyższy niż przewidywał to projekt budynków w zabudowie bliźniaczej, oraz że zgodnie z projektem miała być zrealizowana ściana, wyższa od dachów bliźniaka, chroniąca budynki przed pożarem. Okoliczność posiadania przez skarżącą informacji o braku muru przeciwpożarowego potwierdza także treść pisma J.S. z dnia 28 sierpnia 2005 r. skierowanego do P. K. oraz pisma z dnia 22 marca 2005 r. skierowanego do Wójta Gminy. (dowód odpisy pism z dnia 12 maja 2002 r., 8 sierpnia 2005 r. i 2 marca 2005 r. – akt administracyjne organu I instancji) Wskazać należy, iż fakt obciążenia fundamentów wskutek wybudowania budynku wyższego o jedną kondygnację nie jest nową okolicznością faktyczna nie znaną uprzednio skarżącej, nie opiera się ona bowiem na żadnych nowych przesłankach ani dowodach, poza wybudowaniem budynku wyższego o jedno piętro. Stanowisko organu, iż skarżąca posiadała wiadomość o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia już w 2002 r. znajduje zatem oparcie w okolicznościach sprawy. Organy administracji nie naruszyły przepisów prawa, prawidłowo stosując art. 149 § 3 w związku z art. 148 k.p.a. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż odmowę wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. uzasadnia także oparcie żądania wznowienia na przesłankach nie odpowiadających podstawom wznowieniownym wynikającym z art. 145 § 1 k.p.a. Skarżąca powołała się na przesłankę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Wskazać należy, że samo sformułowanie podstawy wznowienia w sposób odpowiadający przepisom ustawy, nie oznacza, że skarga opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, jeżeli z uzasadnienia skargi wynika, że podnoszona podstawa nie zachodzi (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2001 r. sygn. II S.A./Gd 970/01 Lex 76095). Uzasadniając istnienie tej przesłanki skarżąca stwierdziła, iż dowody, na których oparto decyzję były fałszywe, skoro organ nie uwzględnił faktu nadmiernego obciążenia ławy fundamentowej i braku zabezpieczenia przeciwpożarowego. Skarżąca nie wskazała na sfałszowanie żadnego konkretnego dowodu, formułując zarzut alternatywnie, iż dowody, na których oparto decyzję bądź były fałszywe, bądź też organ nie wiedział o okolicznościach sprawy i nie skorzystał z dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, bądź nie wyjaśnił okoliczności sprawy. Brak podniesienia zarzutu sfałszowania konkretnego dowodu, wyklucza możliwość oparcia żądania wznowienia przesłance przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną. Na marginesie wskazać należy, iż art. 146 § 1 k.p.a. wyklucza możliwość uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a., jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Nawet zatem w przypadku uwzględnienia wniosku skarżącej o wznowienie postępowania, opartego na przesłankach przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., skarżąca nie osiągnęłaby skutku polegającego na uchyleniu wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Termin pięcioletni przewidziany w art. 146 § 1 k.p.a. upłynął bowiem w 2006 r., a decyzja organu I instancji wydana została w 2008 r. Jednocześnie wskazać należy, iż J. S. nie jest pozbawiona środków prawnych umożliwiających jej podjęcie działań w celu ochrony swoich praw. Odnośnie wskazywanej przez skarżącą w toku postępowania przed organem administracji, samowolnej zmiany sposobu użytkowania parteru sąsiedniego budynku z funkcji biurowej na uciążliwą hurtownię, wskazać należy, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego polegająca na podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.Dz. U. z 2006 r. r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) podlega zgłoszeniu właściwemu organowi, a samowolne dokonanie takiej zmiany wiąże się z wszczęciem przez właściwy organ procedury przewidzianej w art. 71a prawa budowlanego. Natomiast odnośnie złego stanu technicznego budynku zagrażającego bezpieczeństwu, wskazać należy, iż zgodnie z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ może nakazać, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.