VIII SA/Wa 551/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi S.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] maja 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. , działając na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 1994 r. – Prawo budowlane (tj. D.z. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. dalej, jako Prawo budowlane z 1994 r.) art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm. dalej, jako Prawo budowlane z 1974 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze, zm.) powoływanej dalej, jako Kpa, po ponownym rozpoznaniu sprawy nakazał B. i S. G. dokonać rozbiórki kompleksu budynków zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na posesji przy ul. [...] w R. użytkowanych, jako zakład garbarski. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu [...] marca 2005 r. W kwietniu 2005 r. inwestor przedłożył inwentaryzację budowlaną wraz z opinią techniczną. Z inwentaryzacją tą zdaniem organu zgodne pozostawało oświadczenie inwestora, że w latach siedemdziesiątych na przedmiotowej posesji został zrealizowany budynek gospodarczy wraz z przylegającą do niego wiatą. Następnie do roku 1984 r. inwestor wykonał rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego i wiaty z przeznaczeniem na zakład garbarski. Drugi etap rozbudowy został zakończony w 1992 r. Organ wyjaśnił, że kompleks budynków stanowiących zakład garbarski składa się z trzech budynków w zabudowie zwartej, stanowiącej wspólną bryłę kompleksu technologicznego, usytuowanych w kształcie podkowy. Powierzchnia zabudowy, powierzchnia użytkowa i kubatura wynoszą odpowiednio [...] m², [...] m² i [...] m². Organ stwierdził, że zgodnie z obowiązującym w 1984 r. planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta R. zatwierdzonym uchwałą nr [...] w R. z dnia [...] października 1982 r. przedmiotowa działka położona w R. przy ul. [...] znajdowała się strefie oznaczonej symbolem H24ZN – tereny zieleni nie urządzonej o charakterze łęgowym. Fragmenty przylegające do tras komunikacyjnych powinny mieć charakter zieleni urządzonej i swobodny ciąg pieszy z kępami drzew i krzewów. Odnośnie natomiast zakończenia drugiego etapu rozbudowy organ wyjaśnił, że w 1992 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta R. uchwalony przez Radę Miejską w R. uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. W myśl ustaleń tego planu przedmiotowa działka znajdowała się w strefie oznaczonej symbolem OTD Ag – dolina rzeki mlecznej i jej dopływów – wielofunkcyjny obszar terenów otwartych biologicznie czynnych, pełniących w strukturze miasta pierwszorzędną rolę klimatyczno – higieniczną, ekologiczną i hydrologiczną, w tym z przewagą agrocenoz. Na obszarach strefy OTD nie zezwala się na legalizację zabudowy zrealizowanej bez pozwolenia władz budowlanych. Po przeprowadzeniu powyższej analizy organ stwierdził, że przedmiotowy kompleks budynków został wybudowany samowolnie, niezgodnie z obowiązującym w okresie ich realizacji planem zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. B i S. G. podnieśli, że w sprawie nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego, gdyż teren, na którym została zrealizowana inwestycja znajduje się w enklawie o zabudowie siedliskowej (budynki mieszkalne jednorodzinne i gospodarcze), co zdaniem odwołujących się świadczy, iż obowiązujący wówczas plan zagospodarowania dopuszczał zabudowę w istniejących siedliskach. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania małżonków G. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę kompleksu budynków użytkowanych, jako zakład garbarski. W uzasadnieniu organ podał, że art. 103 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane dopuszcza stosowanie poprzedniej ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. w sytuacji, gdy obiekt budowlany lub jego część został wykonany bez pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r. Wówczas organ prowadzący postępowanie obowiązany jest zweryfikować, czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przywołując treść wymienionego przepisu oraz powołując się na pismo Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] stycznia 2007 r. organ odwoławczy stwierdził, że obiekty, których dotyczy postępowanie nie były zgodne z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie realizacji inwestycji, bowiem plany ten nie przewidywały wznoszenia obiektów przemysłowo – przetwórczych typu garbarnia. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył S.G. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 2 i art. 80 Kpa oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący podniósł, że organy orzekające w sprawie podjęły decyzję o rozbiórce obiektu użytkowego w sytuacji wątpliwego wyjaśnienia przesłanek uzasadniających nakazanie rozbiórki, a także w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Pominęły przy tym podnoszoną przez skarżącego okoliczność, że w stosunku do sąsiedniej działki wydano pozwolenia na budowę, co zdaniem skarżącego przeczy ustaleniom stanu faktycznego, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w 1992 r. nie można było w obrębie działki skarżącego wznosić zabudowań. Naruszenie to w ocenie skarżącego jest tym bardziej doniosłe, że wynikający z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nakaz rozbiórki nie ma charakteru bezwzględnego i może być orzekany jedynie wyjątkowo, tj. w sytuacji, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem przewidziana w art. 40 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje, więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie wystąpiły wady i uchybienia powodujące uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przede wszystkim podkreślić należy, że tryb postępowania w stosunku do samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych, co do zasady zależy od daty ich powstania. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy rozbudowa zrealizowanego w latach siedemdziesiątych budynku gospodarczego następowała dwuetapowo i zakończona została przed 1 stycznia 1995 r. ( pierwszy etap zakończony został do 1984 r., drugi natomiast w 1992 r.) Jeżeli budowa obiektów wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub przed tym dniem zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie administracyjne, to na mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Nakaz stosowania przepisów dotychczasowych pociąga za sobą obowiązek właściwego zastosowania wyłącznie art. 37 lub art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. W zależności od wyników prowadzonego postępowania wyjaśniającego, właściwy organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.) lub wydać decyzję o rozbiórce danego obiektu (art. 37 tej ustawy). Jeżeli w wyniku przeprowadzonego w sprawie postępowania ustalone zostanie, że dany obiekt wybudowany został niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy oraz znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki. Jeśli zaś w sprawie wydana zostanie decyzja na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a następnie nałożone nią obowiązki zostaną wykonane i zostanie to potwierdzone przez organ nadzoru budowlanego, wówczas należy wystąpić do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Jak wynika z dyspozycji art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. "w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W kontekście powołanych przepisów prawa, podkreślenia wymaga, iż organ prowadząc postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych winien w pierwszym rzędzie dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., obligujące go do wydania nakazu rozbiórki, a następnie dopiero po wykluczeniu tychże przesłanek organ nadzoru budowlanego powinien zbadać, czy istnieją podstawy do wydania decyzji mającej swoją podstawę w art. 40 tej ustawy, zgodnie, z którym organ ten winien nałożyć obowiązek dokonania zmian lub przeróbek mających na celu doprowadzenie inwestycji do zgodności jej stanu z obowiązującym prawem. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd podzielił zarzuty skargi uznając, iż w rozpoznawanej sprawie, organy nie przeprowadziły w istocie postępowania wyjaśniającego w stopniu pozwalającym na poczynienie jednoznacznych ustaleń odnośnie tego czy, rozbudowany w 1984 r. i 1992 r. w warunkach samowoli budowlanej kompleks budynków znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę, albo przeznaczony był pod innego rodzaju zabudowę. Ta istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, pozwoliłaby organom, zgodnie z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., na prawidłową, wszechstronną, bo opartą na należycie zgromadzonym materiale dowodowym ocenę, co do istnienia bądź wykluczenia istnienia przesłanki obligującej organ do orzeczenia rozbiórki. Tymczasem z analizy akt administracyjnych organów obu instancji wynika, że dokonały one tak istotnej z punktu widzenia właściwych przepisów prawa materialnego ustaleń charakterystyki terenu, na którym zlokalizowana jest sporna inwestycja, nie w oparciu o obowiązujący wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a wyłącznie na podstawie informacji dotyczącej przeznaczenia tego terenu sporządzonej przez Wydział Architektury Urzędu Miejskiego w R. (K. 21 akt administracyjnych). Zauważyć należy, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest takich dowodów (wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego zdaniem organów w 1984 r.), które mogłyby wykluczać wdrożenie przez organy nadzoru budowlanego procedury przewidzianej art. 37 ustawy prawo budowlane z 1974 r. Odnośnie natomiast terenu, na którym zrealizowano drugi etap spornej rozbudowy przypadający na 1992 r. organy przyjęły, że także nie był on przeznaczony pod zabudowę, bowiem nie przewidywał tego uchwalony przez Radę Miejską w R. uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 1994 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uszło, zatem uwadze organów, że w 1992 r. nie mógł obowiązywać plan uchwalony w dwa lata później. W tym kontekście podzielić należy zarzut skargi, że w sprawie nie zostały w sposób niewątpliwy ustalone przesłanki uzasadniające nakaz rozbiórki. Organ odwoławczy nie odniósł się także do podnoszonej na etapie odwołania okoliczności, że na sąsiedniej działce wybudowano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] budynek mieszkalny, co zdaniem skarżącego przeczyło ustaleniu, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. nie można było w tym obrębie dokonywać wznoszenia zabudowań. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że zaniechanie wyjaśnienia przez organy wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i odniesienia do nich sytuacji prawnej, powoduje, że brak było dostatecznych podstaw do wydania w sprawie zaskarżonej decyzji. Ponownie przeprowadzając postępowanie organ nadzoru budowlanego I instancji zgromadzi materiał dowodowy, który pozwoli na przeprowadzenie analizy, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym panem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie jej realizacji a nie z okresu późniejszego a tym samym pozwoli na wybranie odpowiedniego trybu postępowania przewidzianego w art. 37 lub art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd przed rozpoznaniem sprawy otrzymał jedynie część tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwalą [...] w R. nr [...] z dnia [...].12.1982 r., która uniemożliwiała pełną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawi art. 200 p.p.s.a